ПРАВОВЫЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти

В настоящее время формирование правовой основы противодействия коррупции находится на завершающей стадии. Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[1] (далее—Закон о противодействии коррупции). Статьей 2 указанного Закона определена правовая основа противодействия коррупции. Ее составляют:

  • • Конституция Российской Федерации;
  • • федеральные конституционные законы;
  • • общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;
  • • Закон о противодействии коррупции и другие федеральные законы;
  • • нормативные правовые акты Президента РФ;
  • • нормативные правовые акты Правительства РФ;
  • • нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти,
  • • нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
  • • муниципальные правовые акты.

Впервые антикоррупционные требования, предъявляемые к федеральным органам исполнительной власти, были сформулированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. и плане мероприятий по ее проведению. Эти документы были одобрены распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Несмотря на то что в настоящее время срок их действия истек, они оказали существенное влияние на развитие инструментов противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти.

В рамках указанной Концепции вопросы противодействия коррупции рассматривались преимущественно с позиций оптимизации функций органов исполнительной власти и повышения эффективности их реализации. Концепция предполагала также внедрение дополнительных механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. В частности, предусматривались: разработка ведомственных и региональных программ противодействия коррупции, а также внедрение системы мониторинга их реализации; детальная регламентация процедуры взаимодействия с потребителями государственных услуг; оценка коррупциогенности государственных функций; деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями; проведение антикоррупционной экспертизы; повышение информационной открытости органов исполнительной власти.

Таким образом, наряду с традиционными уголовно-правовыми мерами, происходило становление административно-правовых способов противодействия коррупции. Вместе с тем вопросы противодействия коррупции все еще регулировались разрозненно—статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, отдельными статьями законов о государственной служба, а также другими подзаконными нормативными правовым актами. Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция оставалась серьезным препятствием на пути государственных и общественных преобразований, вызывала в российском обществе тревогу и недоверие к государственным институтам, ставя под угрозу авторитет и силу российского государства на международной арене.

Серьезным импульсом для развития законодательства о противодействии коррупции послужила ратификация в 2006 году двух антикоррупционных конвенций — Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции[2] и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию[3]. Начавшийся в связи с их принятием процесс имплементации затронул законодательство о государственной и муниципальной службе; законодательство об административных правонарушениях; трудовое законодательство; уголовное законодательство; финансовое законодательство.

С февраля 2007 г. Российская Федерация является полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО), ведущей непрерывный мониторинг реализации международных антикоррупционных конвенций. С конца 2008 г. по настоящее время в России проводится работа, связанная с выполнением 26 рекомендаций ГРЕКО, высказанных в отношении России по результатам первого и второго раунда оценки[4].

Международный и национальный опыт свидетельствует о том, что коррупции невозможно противостоять путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Поэтому в качестве основы государственной политики противодействия коррупции можно рассматривать системный подход к противодействию коррупции, основанный на реализации целостной системы последовательных мер на ключевых направлениях. Именно поэтому так важна согласованность мер, предпринимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Не случайно первой рекомендацией экспертов ГРЕКО, высказанной в адрес Российской Федерации, стала разработка всеобъемлющей национальной стратегии противодействия коррупции.

В рамках выполнения данной рекомендации Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. был утвержден Национальный план противодействия коррупции[5], призванный мобилизовать правовые средства ее преодоления. Национальным планом противодействия коррупции предусматривались три группы мер: 1) по законодательному обеспечению противодействия коррупции; 2) по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; 3) по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.

Таким образом, он стал первым документом программного характера, предполагающим системный подход к противодействию коррупции. Следует отметить масштабность законодательных изменений, предусматриваемых Национальным планом противодействия коррупции, — принятие и первоочередная модификация порядка 25 законодательных актов.

В настоящее время правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти осуществляется федеральными нормативными правовыми актами. К ним, согласно п. «а» ч. 3 ст. 1 Закона о противодействии коррупции, относятся:

• федеральные конституционные законы;

  • • федеральные законы;
  • • нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;
  • • нормативные правовые акты Правительства РФ;
  • • нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов.

Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[6] (ст. 10) включает антикоррупционную обязанность Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. При назначении на должность, а впоследствии ежегодно, они обязаны представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о доходах, имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также о своих обязательствах имущественного характера и об обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей.

Закон О противодействии коррупции[7] стал ядром антикоррупционного законодательства. Он содержит легальное определение коррупции, устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Утверждение Президентом Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции и последующее принятие базового федерального закона о противодействии коррупции оказали существенное влияние на развитие антикоррупционной составляющей в уголовном, административном, гражданском, трудовом, информационном и финансовом праве. Пунктом 6

статьи 7 Закона «О противодействии коррупции» предусмотрена унификация прав и обязанностей, ограничений и запретов, установленных для государственных (муниципальных) служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности. Это, в свою очередь, потребовало внесения изменений в федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»[8]; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9]; «О муниципальной службе в Российской Федерации»[10] и другие федеральные законы. Столь масштабные изменения спровоцировали расширение подзаконного регулирования, принятие указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ и значительного объема ведомственных нормативных правовых актов, что необходимо учитывать в процессе дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства.

Наряду с Законом о противодействии коррупции принято значительное количество федеральных законодательных актов, посвященных различным аспектам противодействия коррупции, затрагивающих федеральные органы исполнительной власти. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[11] устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Данный закон относит федеральные органы исполнительной власти к субъектам проведения антикоррупционной экспертизы и определяет, что они осуществляют такую экспертизу в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти и согласно методике, определенной Правительством РФ[12].

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[13] содержит новеллы, направленные на повышение эффективности имеющихся правовых инструментов противодействия коррупции. В целях повышения эффективности контроля достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера публичных должностных лиц и лиц, претендующих на соответствующие государственные и муниципальные должности, а также на должности государственной и муниципальной службы, изменением подверглось банковское законодательство. До внесения изменений в ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» федеральные органы исполнительной власти фактически не могли проводить проверку указанных сведений. Банки практически не предоставляли такие сведения, ссылаясь на отсутствие у них этой обязанности и банковскую тайну.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ (ст. 2) также предусмотрена обязанность налоговых органов предоставлять имеющиеся сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по запросам руководителей и других должностных лиц федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Другой новеллой является введение возможности увольнения с утратой доверия в предусмотренных законом случаях, распространяющейся как на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, так и на государственных гражданских служащих. К указанным случаям относятся:

  • • непринятие мер по предотвращению и/или урегулированию конфликта интересов;
  • • непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;
  • • участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
  • • осуществление предпринимательской деятельности;
  • 2

• вхождение работника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений.

Важным является новое положение ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающее наделение Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в случае возмещения ими вреда, причиненного при осуществлении им правосудия, правом регресса к такому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Этот порядок также распространяется на случаи совершения незаконного действия (бездействия), по которым произведены возмещения вреда в связи с решениями Европейского Суда по правам человека, то есть может затрагивать и государственных служащих.

К числу иных федеральных законов, содержащих антикоррупционные нормы, следует отнести Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее — Закон о госслужбе), статьи которого содержат систему запретов, ограничений и обязанностей, определяющих содержание правового статуса государственных гражданских служащих. Федеральным законом от 5 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Закона о противодействии коррупции указанные запреты, ограничения и обязанности были распространены на все виды государственной службы.

Запреты, ограничения и обязанности государственных служащих, наряду с предусмотренными для них дозволениями, образуют антикоррупционный стандарт на государственной службе, под введением которого, согласно ст. 7 Закона о противодействии коррупции, понимается установление единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

В развитие превентивных мер противодействия коррупции принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции[14], которая содержит ряд важнейших приоритетов, фундаментальных подходов к борьбе с коррупцией, составляющих существо государственной политики по противодействию коррупции на современном этапе.

В мае 2011 г. инициирован процесс присоединения к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок 1997 г. Конвенция устанавливает антикоррупционные стандарты, которые должны быть выполнены странами — участницами конвенции. Ряд отмеченных стандартов уже нашел свое отражение в российском законодательстве. В частности, Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[15] предусмотрена ответственность задачу взятки иностранному должностному лицу (ст. 291 УК РФ).

Систему правовых актов о противодействии коррупции образуют: Конституция Российской Федерации[16] (ст. 2, 3,18 и др.), федеральный конституционный закон[17], общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Закон о противодействии коррупции[18], Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[19].

Сюда же следует отнести и другие федеральные законы1, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации2, Правительства Российской Федерации3, иных федеральных органов государственной власти4, законы субъектов Российской

  • 1 Федеральный закон от 17.01.1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20.02.1992 г. №8. Ст. 366; Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ 2002 № 1 (ч. I), Ст. 1; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ//СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3; и др.
  • 2 Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»; Указ Президента РФ от 13.04.2010 №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 гг.»; Указ Президента РФ от 01.07.2010 №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // СЗ РФ. 2010. №27. Ст. 3446; Указ Президента РФ от 18.05.2009 №558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // СЗ РФ. 2009. №21. Ст. 2544.; Указ Президента РФ от 18.05.2009 №558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента РФ от 19.05.2008 №815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ 2008. №21. Ст. 2429 и др.
  • 3 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084; Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа (утв. Аппаратом Правительства РФ 18.02.2010 № 647п-П16) // сведений об официальном опубликовании не поступало; Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг. и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» //СЗ РФ. 2011. №26. Ст. 3829; и др.
  • 4 Напр.: Приказ Минздравсопразвития РФ от 13.11.2010 №1001 «Об утверждении Плана Минздравсопразвития России по противодействию коррупции на 2010—2011 гг.»; приказ ФТС РФ от 28.10.2010 № 1983 «Об утверждении перспективного плана Федеральной таможенной службы по

Федерации1 и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации2, а также правовые акты муниципальных образований, направленные на противодействие коррупции3.

противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010 — 2012 гг.»; приказ Министра обороны РФ от 31.05.2010 № 550 «О мероприятиях противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации на 2010—2011 гг.»; приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 21.10.2010 №228 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в Министерстве транспорта Российской Федерации»; приказ Министерства финансов Российской Федерации от 12.07.2010 №70н «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации» и др.

  • 1 Напр.: Закон Московской области от 10.04.2009 №31/2009-03 «О мерах по противодействию коррупции в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2009. № 76; Областной закон Ленинградской области от 17.06.2011 № 44-оз «О противодействии коррупции в Ленинградской области» // Вести. 2011. №117; Закон Республики Адыгея от 27.10.2009 №286 «О противодействии коррупции» // СЗ РА. 2009. № 10; Закон Республики Татарстан от 04.05.2006 № 34-3PT «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» // «Республика Татарстан». 2006. № 93 и др.
  • 2 Например: Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 03.12.2010№ 212-ПП «О Республиканской целевой программе «Противодействие коррупции в Кабардино-Балкарской Республике» на 2011—2013 годы» // Официальная Кабардино-Балкария. 2010. №50.; Постановление Правительства Республики Ингушетия от 05.04.2010 № 100 «Об утверждении республиканской целевой Программы «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия на 2010—2012 годы» // Ингушетия №62—63. 2010. Постановление Правительства Республики Хакасия от 30.06.2010 № 334 «Об утверждении республиканской программы «Противодействие коррупции в Республике Хакасия на 2010 — 2011 годы» // Вестник Хакасии. 2010. № 52; и др.
  • 3 Напр.: Постановление администрации г. Новошахтинск от 30.12.2010 №1759 «Об утверждении долгосрочной городской целевой программы «Противодействие коррупции в муниципальном образовании «город Новошахтинск» на 2011—2013 годы»; решение Мичуринского городского совета депутатов Тамбовской области от 16.06.2010 №31 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов местного самоуправления города Мичуринск»; Постановление администрации Ливенского района от 25.08.2010 №241 «Об исполнении Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2010 г. №295 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» //Ливенский край. 2010. №25.

Проводимая работа по формированию правовых и организационных основ противодействия коррупции позволяет сделать вывод о необходимости перехода к следующему этапу антикоррупционной политики —системному и, как подчеркнуто в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., надлежащему осуществлению правовых мер.

В числе первоочередных организационных мер было образование Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее — Совет)[20]. Совет призван координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции. Наряду с выполнением координационной функции он осуществляет подготовку предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции, и контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Совет объединяет представителей Администрации Президента Российской Федерации, Правительства РФ, Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, высших судебных органов, ФСБ России, МВД России, Министерства юстиции России, Минэкономразвития России. Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 396 в состав Совета были дополнительно включены представители научных учреждений и Общественной палаты Российской Федерации. Таким образом, фактически был создан антикоррупционный орган с координационными и контрольными функциями.

В федеральных органах исполнительной власти система мер противодействия коррупции основывается на документах программного характера—планах противодействия коррупции, которые являются производными от Национальной стратегии противодействия коррупции[21] и Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг.1, утвержденных указами Президента Российской Федерации.

Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе. Она должна последовательно реализовываться федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Национальная стратегия противодействия коррупции (п. 8) предусматривает более 20 направлений реализации. К ним наряду с другими направлениями относятся:

  • • обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;
  • • внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
  • • совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок;
  • • повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
  • • совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
  • 1 См.: Указ Президента РФ от 13.03.2012 №297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.
  • • совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;
  • • повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;
  • • повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции.

При этом Национальная стратегия противодействия коррупции исходит из необходимости конкретизации антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Поэтому пристальное внимание необходимо уделять анализу национального плана противодействия коррупции на соответствующий период. В настоящее время действует Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 гг.

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» руководителям федеральных органов исполнительной власти поручено:

  • • усилить работу подразделений кадровых служб указанных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений и представить до 1 октября 2012 г. председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции доклад о проделанной работе;
  • • руководствуясь Национальной стратегией противодействия коррупции и Национальным планом противодействия коррупции на 2012—2013 гг., внести до 1 июля 2012 г. в планы по противодействию коррупции соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов изменения, направленные на достижение конкретных результатов, обеспечить контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами.

Вместе с тем не во всех федеральных органах исполнительной власти подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений подверглись усилению. В ряде случаев соответствующие функции были возложены на ответственных должностных лиц, что не способствует повышению эффективности противодействия коррупции. В этой связи необходимой мерой представляется увеличение штатной численности указанных подразделений.

В соответствии с п. 4 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг. руководителям федеральных органов исполнительной власти поручено:

  • а) обеспечить:
    • • в 3-месячный срок после издания Правительством РФ типового нормативного акта, обязывающего лиц, замещающих соответствующие должности[22], сообщать о получении ими подарка в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, издание соответствующих нормативных актов;
    • • осуществление комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по соблюдению указанными лицами и служащими ограничений, запретов и по исполнению обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе ограничений, касающихся получения подарков;
    • • проведение мероприятий по формированию в органе или организации негативного отношения к дарению подарков указанным лицам и служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
  • б) по каждому случаю несоблюдения ограничений, запретов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, нарушения ограничений, касающихся получения подарков, и порядка сдачи подарка осуществлять проверку в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, и применять соответствующие меры юридической ответственности;
  • в) организовать доведение до лиц, замещающих соответствующие должности[23], положений законодательства Российской

Федерации о противодействии коррупции, в том числе об установлении наказания за коммерческий подкуп, получение и дачу взятки, посредничество во взяточничестве в виде штрафов, кратных сумме коммерческого подкупа или взятки, об увольнении в связи с утратой доверия;

г) разработать и осуществить комплекс организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки.

О результатах исполнения отмеченных мероприятий и соответствующих предложениях необходимо доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

Кроме того, федеральным органам исполнительной власти поручено:

  • а) провести работу по выявлению случаев возникновения конфликта интересов, одной из сторон которого являются лица, замещающие должности государственной службы категории «руководители», и принять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. По каждому случаю конфликта интересов применять меры юридической ответственности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
  • б) активизировать работу по формированию в государственных органах отрицательного отношения к коррупции, привлекать для этого общественные объединения, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции, и другие институты гражданского общества, каждый факт коррупции в соответствующем государственном органе предавать гласности;
  • в) обеспечить в необходимых случаях участие специалистов в международных антикоррупционных мероприятиях;
  • г) принять меры по кадровому укреплению подразделений, в функциональные обязанности которых входит участие в международном сотрудничестве по вопросам противодействия коррупции.

При осуществлении комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по соблюдению служащими ограничений, запретов и по исполнению обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе ограничений, касающихся получения подарков, целесообразно использовать комплекс средств: информационно-психологические; организационные средства; юридические средства; материально-финансовые средства.

К информационно-психологическим средствам относятся: обеспечение государственных служащих достоверной информацией об их правовом статусе, ограничениях, запретах и обязанностях, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе ограничениях, касающихся получения подарков; ознакомление их с запретами, ограничениями и обязанностями, установленными в целях противодействия коррупции, в том числе ограничениями, касающимися получения подарков; формирование атмосферы реальности риска наступления ответственности за нарушение указанных запретов, ограничений и обязанностей.

Организационными средствами являются: повышение квалификации государственных гражданских служащих; совершенствование связи подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровых служб федеральных государственных органов; планирование деятельности по обеспечению соблюдения запретов и ограничений, требований, а также обязанностей федеральными государственными служащими.

К правовым средствам относятся: принятие нормативных правовых актов; создание правовых механизмов, опосредующих соблюдение указанных запретов, ограничений, а также обязанностей федеральными государственными служащими; совершенствование должностных регламентов федеральных государственных служащих.

Материально-финансовыми средствами являются: повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных служащих; финансирование научных разработок в сфере обеспечения соблюдения запретов и ограничений, требований, а также обязанностей федеральными государственными служащими.

В федеральных органах исполнительной власти система мер противодействия коррупции закрепляется в планах противодействия коррупции на соответствующий период1. В настоящее время такие планы приняты во всех федеральных органах исполнительной власти. Они утверждаются приказом руководителя соответствующего органа государственного управления и содержат набор мероприятий, направленных на противодействие коррупции.

Минэкономразвития России проводит анализ утвержденных федеральными органами исполнительной власти планов противодействия коррупции и систематически представляет проект типового плана противодействия коррупции федерального органа ис- 1 См.: напр. Приказ Минпромторга России от 28.06.2012 №863 «Об утверждении Плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации».

полнительной власти на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Соответствующий проект после одобрения на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы (см., например, протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 апреля 2009 г. № 88) рекомендуется федеральным органам исполнительной власти для использования при подготовке ими планов противодействия коррупции.

Так, отмеченным типовым планом противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти были предусмотрены следующие меры:

  • 1) разработка и утверждение ведомственных актов, конкретизирующих механизмы урегулирования конфликтов интересов государственных служащих; ведомственных актов по вопросам обеспечения соблюдения государственными служащими правил, ограничений и запретов в связи с исполнением должностных обязанностей; актов по вопросам обеспечения ответственности государственных служащих за коррупционные проступки;
  • 2) утверждение положения о ротации кадров в федеральном органе исполнительной власти, в том числе имеющем территориальные органы;
  • 3) внедрение методики проверки сведений, представленных гражданами, претендующими на замещение должностей государственной службы;
  • 4) разработка системы мер, направленных на соблюдение государственной и коммерческой тайны в федеральном органе исполнительной власти»[24].

Принятие Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и утверждение Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» потребовали очередной корректировки Типового плана. Во исполнение поручения Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти была проведена работа по внесению изменений и дополнений в ведомственные планы противодействия коррупции.

Вместе с тем внесенные федеральными органами исполнительной власти изменения в ведомственные планы противодействия коррупции значительным образом различались по объему и содержанию. В связи с этим Минэкономразвития России подготовило предложения о внесении изменений в Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренный протоколом Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 апреля 2009 г. № 88. Так, из типового плана были исключены такие пункты, как разработка и утверждение ведомственных актов по различным направлениям антикоррупционной деятельности, которые были выполнены федеральными органами исполнительной власти[25].

В отдельные пункты проекта типового плана выделена часть мероприятий, значимость которых в настоящее время повысилась и работа по которым будет проводиться в течение продолжительного времени (пункты 1.4, 1.9 и 2.2):

  • • организация и обеспечение работы по рассмотрению уведомлений представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений;
  • • организация работы по формированию кадрового резерва и повышение эффективности его использования;
  • • обеспечение участия независимых экспертов в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, их проектов, иных документов.

В проект типового плана включены новые мероприятия, соответствующие положениям Национального плана противодействия коррупции на 2010—2011 гг. —пункты 1.2, 1.8, 2.4, 2.5, 2.7, 4.1,4.2 и 4.3, предусматривающие:

а) обеспечение участия в работе Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов представителей общественных советов, организаций ветеранов, профсоюзных организаций;

  • б) организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки специалистов, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции;
  • в) внедрение в деятельность федерального органа исполнительной власти инновационных технологий государственного управления и администрирования;
  • г) внедрение и обеспечение межведомственного электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
  • д) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме;
  • е) совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций федерального органа исполнительной власти;
  • ж) оптимизацию предоставления федеральным органом исполнительной власти государственных услуг, в том числе внедрение в деятельность федерального органа исполнительной власти административных регламентов осуществления государственных функций, предоставления государственных услуг;
  • з) проведение совещаний с руководителями кадровых служб и руководителями подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений федерального органа исполнительной власти, подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти и его территориальных органов, по вопросам организации исполнения положений законодательства Российской Федерации по противодействию коррупции. Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти с учетом указанных изменений прилагается (См. приложение 1).

Необходимо отметить, что в большинстве случаев при подготовке ведомственных планов противодействия коррупции не обеспечивается действие, предусмотренного Национальной стратегией противодействия коррупции, принципа конкретизации антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции. Соответствующие мероприятия копируются из актов вышестоящего уровня и типовых документов без достаточной детализации. Не в последней степени этому способствует недостаточность научно-методического обеспечения планирования антикоррупционных мероприятий на ведомственном уровне.

Для выявления и оценки новых тенденций развития правового регулирования противодействия коррупции, особое внимание необходимо уделить нормам Федерального закона от 21 ноября 2011 г. №329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Данный закон содержит новеллы, направленные на повышение эффективности имеющихся правовых инструментов противодействия коррупции.

В нем есть ряд новелл, заслуживающих самого пристального внимания. Речь идет об ограничении института банковской тайны, который насчитывает более 300 лет. Кстати, изменения, которые происходят в российском законодательстве, находятся в русле общемировых тенденций. Даже в Швейцарии, которая с давних пор славилась «надежностью» банковского законодательства, банковская тайна уже существенно ограничена. В целях повышения эффективности контроля достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера публичных должностных лиц и лиц, претендующих на соответствующие государственные и муниципальные должности, а также на должности государственной и муниципальной службы, изменениям подверглось банковское законодательство.

Принципиальной новеллой является распространение специфической обязанности предоставлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера на лиц, формально не являющихся государственными служащими и не занимающх государственные должности. Речь идет, например, о работниках, замещающих соответствующие должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации и других организациях, создаваемых для выполнения задач, стоящих перед федеральными государственными органами. Кроме того, указанные лица должны уведомлять об обращении к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. При этом несоблюдение таких требований является правонарушением и влечет освобождение от занимаемой должности и увольнение с работы.

Наиболее важной новеллой является распространение более жестких ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные должности. Ограничения и обязанности, налагаемые на данных лиц, устанавливаются ст. 12.1. Закона о противодействии коррупции. Соответствующие запреты и ограничения распространяются, например, на случаи, связанные с занятием предпринимательской деятельностью лично или через доверенных; управление хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм; занятием другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, представительством по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Наряду с указанными запретами и ограничениями сохраняется обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Кроме того, ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, Законом о противодействии коррупции и ст. 17, 18 и 20 Закона о госслужбе распространены на следующих лиц:

  • • работников, замещающих должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;
  • • работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Другой новеллой является введение возможности увольнения с утратой доверия в предусмотренных законом случаях, распространяющейся как на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, так и на государственных гражданских служащих. К указанным случаям относятся:

  • • непринятие мер по предотвращению и/или урегулированию конфликта интересов;
  • • непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;
  • • участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
  • • осуществление предпринимательской деятельности;

• вхождение работника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений.

С 2010 г. определенные категории лиц, в том числе замещающих должности государственной службы, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Вместе с тем полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами). В связи с этим в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. высказана идея о введении контроля за расходами определенных категорий лиц. Данный контроль сфокусирован на тех случаях, когда расходы этих лиц по приобретению земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) явно не соответствуют их доходам.

В целях реализации указанного положения были подготовлены проекты Федерального закона «О контроле за расходами», Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Кроме того, был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за расходами». Для обеспечения выполнения данного положения п. 2 ст. 235 ч. I Гражданского кодекса Российской Федерации дополняется нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход Российской Федерации.

В соответствии с указанными проектами лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации, обязаны по требованию руководителя или лица, которому такие полномочия предоставлены, представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. На этих лиц также распространяется обязанность предоставить сведения об источниках получения расходуемых средств и сведения, обосновывающие законность получения средств, за счет которых совершены указанные сделки.

Анализ отмеченных новелл позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции к ужесточению административно-правовых средств противодействия коррупции. При этом основной акцент делается на запретах, ограничениях и обязанностях, предъявляемых к соответствующим лицам. Представляется, что при этом нельзя забывать и о дозволениях, роль которых в противодействии коррупции традиционна и для многих зарубежных государств. Они призваны в определенной части компенсировать присущие государственным служащим запреты, ограничения и обязанности. Речь идет, прежде всего, о повышении денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих (подп. «с» п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции), предоставлении им и членам их семей дополнительных государственных гарантий и т.д. Резюмируя изложенное, можно выделить следующие современные тенденции в развитии законодательства о противодействии коррупции:

  • • унификация запретов, ограничений и обязанностей в отноше - нии публичных должностных лиц;
  • • ужесточение санкций за нарушение антикоррупционных запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, а также за совершение административных правонарушений и преступлений коррупционной направленности;
  • • усиление контроля за имущественным положением государственных служащих;
  • • привлечение представителей общественности к антикоррупционной деятельности.

Резюмируя изложенное, отметим, что правовая основа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в целом сформирована. Теперь основная задача состоит в обеспечении надлежащего применения соответствующих правовых предписаний. Ключевое значение приобретают вопросы материального и кадрового обеспечения подразделений, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

В антикоррупционную деятельность должны быть вовлечены все служащие органа государственного управления без исключения. Сказанное не означает, что они должны реализовывать соответствующие полномочия. Речь идет о вооруженности навыками и знаниями, позволяющими адекватно реагировать на проявления коррупции.

  • [1] СЗ РФ. 2008. №52 (ч.1). Ст. 6228.
  • [2] Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.
  • [3] Бюллетень международных договоров. 2009. №9.
  • [4] С текстом отчета ГРЕКО по Российской Федерации можно ознакомиться по ссылке: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC 1 &2 (2010)2_RussianFederat ion_EN. pdf
  • [5] РГ. 2008. № 164.
  • [6] 'СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.
  • [7] Эталонным считается новый Закон Республики Корея «О борьбе скоррупцией», вступивший в силу 1 января 2002 г. и получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинатьрасследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны. Комитету по аудиту и инспекции(так называется в стране главный антикоррупционный орган) вмененов обязанность начинать расследования соответствующих обвинений полюбому заявлению граждан. См.: Бочарников И.В. Зарубежный опытпротиводействия коррупции. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ 2008 №6 (351).
  • [8] 'СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3466.
  • [9] СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.
  • [10] СЗ РФ. 2007. №10. Ст. 1152.
  • [11] СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
  • [12] Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
  • [13] 'СЗ РФ. 2011. №48. Ст. 6730
  • [14] Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегиипротиводействия коррупции и Национальном плане противодействиякоррупции на 2010-2011 годы».
  • [15] СЗ РФ. 2011. №19. Ст. 2714.
  • [16] СЗ РФ. 2009. №4. Ст. 445.
  • [17] Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 № 5-ФКЗ «О внесенииизменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. №52 (ч. I). Ст. 6206.
  • [18] РГ. 2008. №266.
  • [19] СЗ РФ. 2009. №29. Ст. 3609.
  • [20] См.: Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
  • [21] См.: Указ Президента РФ от 13.04.2010 №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» // СЗ РФ 2010. № 16. Ст. 1875.
  • [22] Государственные должности Российской Федерации, государственныедолжности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности государственных служащих, муниципальных служащих, служащихЦентрального банка РФ.
  • [23] Государственные должности Российской Федерации, государственныедолжности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности,должности государственной службы, должности муниципальной службы,должности в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательногомедицинского страхования, иных организациях, создаваемых РоссийскойФедерацией на основании федеральных законов, отдельные должности наосновании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
  • [24] Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическоепособие / Власов И.С., Колесник А.А., Кошаева Т.О. и др.; отв. ред.Найденко В.Н., Тихомиров Ю.А., ХабриеваТ.Я..— М., 2010.
  • [25] К таким мероприятиям относятся: разработка и утверждение ведомственных актов по вопросам обеспечения соблюдения государственными служащими правил, ограничений и запретов в связи с исполнениемдолжностных обязанностей; формирование перечня должностных обязанностей государственных служащих с высоким риском коррупционных проявлений; утверждение порядка предоставления информации одеятельности федерального органа исполнительной власти.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >