ПРИЧИНЫ И РИСКИ ПРОЯВЛЕНИЙ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Факторы, детерминирующие проявления коррупции в государственном управлении

Факторами, детерминирующими проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в большинстве случаев являются недостатки механизма государственного управления, связанные с отсутствием четкой регламентации статусов органов исполнительной власти, порядка их деятельности, коррупционный характер самих норм права, которые орган власти должен применять.

Обратимся к коррупционным факторам, вытекающим из правового статуса федеральных органов исполнительной власти.

Статус федеральных органов исполнительной власти определяется положениями об их деятельности, которые постоянно корректируются с учетом изменений, происходящих в отраслевом законодательстве и приобретением, или утратой соответствующим органом власти государственных полномочий, функций, услуг. Нередко такие изменения являются несбалансированными и в отсутствие полного, обеспечивающего реализацию нового полномочия, «пакета» документов закрепляются за федеральным органом исполнительной власти. В отсутствие же необходимой нормативной основы органы осуществляют либо собственное подзаконное нормативное правовое регулирование (если это не нарушает компетенцию субъектов), либо в условиях действия того или иного пробела в законодательном регулировании используют не в положительном смысле новое полномочие.

В ряде случаев одно государственное полномочие раздваивается между несколькими федеральными органами исполнительной власти. В этом случае, например, единое, гарантированное Конституцией Российской Федерации право на образование начинает зависеть от специфики той или иной отрасли (оборона государства, здравоохранение и т.п.), а соответствующий федеральный орган исполнительной власти приобретает установленную законом возможность осуществлять подзаконное нормативно-правовое регулирование, которое создает риск злоупотреблений со стороны органа власти. Например, приказом министра устанавливается методика расчета некоторых составляющих, включаемых в расходы, подлежащие возмещению обучающимися1, учитывая, что право на бесплатное образование гарантировано Конституцией РФ. В приведенном случае и судебный механизм оказывается бесполезным, поскольку суд ссылается на законодательство, предусматривающее свободу выбора формы получения высшего профессионального образования, образовательного учреждения, направления подготовки (п. 5 ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), а Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (п. 7 ст. 35) предусматривает, что граждане, отчисленные из военных образовательных учреждений профессионального образования за недисциплинированность, неуспеваемость или нежелание учиться либо отказавшиеся заключить контракты о прохождении военной службы, возмещают средства федерального бюджета, затраченные на их военную или специальную подготовку2.

В сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и организации такого контроля нормативно-правовое регулирование осуществляется и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по вопросам соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к пищевым продуктам, продовольственному сырью, а также к контактирующим с ними материалам и изделиям (требований к безопасности) в целях защиты жизни и здоровья человека. Несмотря на существующее разграничение полномочий между указанными ведомствами, некоторые вопросы являются пограничными или смежными, и осуществить их искусственное разделение не вполне возможно. Отсюда нормативно-правовое регулирование может являться «многослойным» и дублирующим.

  • 1 См.: Приказ Министра обороны РФ от 15.06.2009 №545 «О мерах по реализации в Министерстве обороны Российской Федерации постановления Правительства РФ от 1.10.2007 г. №629» (вместе с «Методиками расчета стоимости износа основных средств, стоимости расхода материальных запасов и расходов на содержание преподавателей, включаемых в состав расходов, затраченных на военную подготовку граждан Российской Федерации в учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования»)
  • 2 Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2011 №129-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гасанова Романа Мамедовича на нарушение его конституционных прав пунктами 3 и 5 статьи 20.1 и пунктом 7 статьи 35 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».

Огромное значение для эффективности и неподверженности коррупционным проявлениям федерального органа исполнительной власти имеет «набор функций и услуг» указанного органа (их взаимодополняемость), определяемый его положением в системе органов исполнительной власти государства. Следует отметить, что в чистом виде выделить необходимые для регулирования определенной сферы жизнедеятельности набор функций и услуг крайне затруднительно. Комплексный характер большинства вещей и явлений обусловливает наличие пограничных сфер, и для их регулирования требуется либо вторжение в компетенцию иного федерального органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним, например, телекоммуникационные технологии и образовательный процесс, где в целях безопасности необходимо наложение дополнительных запретов санкций на пользователей владельцев интернет-ресурсов или публичность отчетности требует расширения прав пользователей и дополнительное обременение владельцев интернет-ресурсов.

Одной из традиционно воспринимаемых как коррупционная сфер в деятельности федеральных органов исполнительной власти является сфера контроля и надзора[1]. Данные функции органов государства до недавнего времени существовали в связке, нередко взаимопереходя из одной в другую. Попытка провести их разграничение в законодательстве не везде увенчалась успехом. Основная сложность разделения заключается в том, что предметом контроля и надзора зачастую являются документы или иные материальные объекты, которые содержат в себе подтверждение соблюдения требований, проверяемых как в рамках контрольной, так и в рамках надзорной деятельности (например, качество образования и соответствие федеральным государственным образовательным стандартам).

Соединение на практике функций контроля и надзора обусловлено сложностью их разделения в законодательстве. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации. Вместе с тем при использовании выработанных в науке критериев[2] развести эти функции возможно.

Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, является информационная закрытость федеральных органов исполнительной власти. Вполне резонно здесь можно конечно отметить, что гласность и публичность государственному управлению в данных органах придают информационно-телекоммуникационные технологии. Проекты нормативных правовых актов вывешиваются на сайте для обсуждения и выражения своей позиции гражданами и организациями; руководители публично отчитываются о результатах своей деятельности, публикуются сведения об имуществе и т.п. Однако доступность оперативной информации, служащей основой для принятия нормотворческих решений, выводов для отчетов и т.п., остается не вполне доступной.

Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, может являться и неудачная внутренняя структура органа. Хотя действует Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти1, органы власти нередко в своей структуре имеют особые подразделения—наделенные особым правовым статусом, например, общественные советы, которые не могут, таким образом, выполнять свою функцию, находясь фактически под контролем создавшего их государственного органа.

При создании таких структурных подразделений необходимо использовать такие критерии, как:

  • • цель создания подразделения;
  • • порядок его формирования, отвечающий цели. В этом случае возможно адекватное использование принципов выборности, назначаемости, представительства интересов, согласования и т.п.;
  • • наличие механизма сдержек и противовесов во взаимодействии с другими органами и их подразделениями, но при условии отсутствия парализующих деятельность, сдерживающих органы факторов.

Разновидностью приведенной ситуации является выполнение федеральным органом исполнительной власти функций контроля, надзора либо учредителя в отношении тех организаций, которые в соответствии со своим правовым статусом осуществляют отдельные виды деятельности в отношении данного органа.

Несмотря на то что федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование,

1 См.: Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 №452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

в случае ошибочной квалификации функции или услуги возникает риск коррупционного механизма ее реализации[3]. Например, когда государственный орган должен реализовывать предоставленное ему полномочие как функцию, а оно ошибочно отнесено к услуге, действует уже заявительный механизм его реализации, осуществляется уплата государственной пошлины и т.п.[4] Такая ситуация особенно опасна, когда государственный орган создает для реализации услуги подведомственную организацию, статус которой нередко является неопределенным (например, информационные центры, центры сертификации и т.п.).

В случае создания подведомственной организации в целях реализации ею отдельных государственных функций или услуг необходимо исчерпывающее закрепление всех элементов ее правового статуса. В том случае, если данная организация вправе осуществлять внебюджетную деятельность, что возможно и для государственных организаций (бюджетные, автономные учреждения), следует осуществлять мониторинг услуг, которые могут быть ею реализованы платно и в то же время являться составляющими отдельных процедур, например, «подача заявления» — процедура, и «заполнение заявления» —необходимый ее элемент.

На сегодняшний день разработан перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, подведомственными федеральному органу исполнительной власти[5]. Он не является объемным по содержанию и содержит услуги, оказываемые как за счет средств заявителя в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, так и за счет средств заявителя в любом случае. При этом размер платы за оказание необходимой и обязательной услуги, которая предоставляется федеральным государственным учреждением и федеральным унитарным предприятием, определяется в соответствии с порядком, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя соответствующего учреждения или предприятия, на основании также утверждаемой им методики.

Вместе с тем, прежде чем реализовывать нормативное предписание, ему предшествует сам процесс подготовки и принятия подзаконных правовых актов, который может детерминировать коррупционные проявления. Отсюда, следующей группой факторов, детерминирующих коррупционные проявления, являются факторы, возникающие в нормотворческой практике федеральных органов исполнительной власти.

Выбор вида акта, который подлежит принятию по тому или иному вопросу, не отличается ясностью. Нередко в рамки инструкций и положений облекаются нормативные акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, например, в части осуществления государственных функций или услуг, но при этом действуют, не проходя государственную регистрацию и, таким образом, не подвергаясь экспертной оценке и официальному опубликованию. Однако процедура государственной регистрации предполагает юридическую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

В отдельных случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. В этом случае противоборство между заинтересованными ведомствами в своих правовых позициях может быть обусловлено стремлением последних к приобретению новых «сфер правового влияния», что негативно сказывается и на сфере нормотворчества в целом, и на состоянии правового регулирования отрасли.

Нередко принятие нормативного акта федеральным органом исполнительной власти продиктовано законом. Однако сама норма закона настолько неконкретна, что, например, закрепляет отдельный институт, а подзаконный акт уже призван «придать» ему правовое значение, раскрыв процедурные аспекты его реализации. Указанное позволяет осуществлять в определенном смысле

«произвольное» регулирование «озвученного» вопроса, создавая «поле» для злоупотреблений.

Такая ситуация нередко обусловлена отсутствием на этапе подготовки проекта нормативного правового акта концептуального видения реализации вводимого актом предписания. «Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов» предусматривают обязательность разработки концепции законопроекта, если она предусмотрена правовым актом, поручением или указанием Президента Российской Федерации, либо правовым актом или поручением Правительства РФ либо в случае необходимости (п. 2 постановления Правительства РФ от 02 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»). Необходимость разработки и представления концепции проекта федерального закона определяется Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности либо руководителем федерального органа исполнительной власти — головным исполнителем[6].

Нередко исполнение поручения федеральным органом исполнительной власти, данного по результатам совещания, проводимого в высшем исполнительном органе власти, заключается по формальной его стороне, например, расширение занятости лиц, имеющих инвалидность, осуществляется путем выделения дополнительной льготной категории граждан, имеющих право на первоочередное переобучение.

Еще один пример. Нормативное предписание в законе определяет, скажем, необходимость оплаты услуг экспертов (аккредитация, лицензирование и т.п.), а порядок оплаты будет установлен подзаконным нормативно-правовым актом, где уже будут определяться виды затрат, которые подлежат возмещению, способы их оценки, наличие льгот и преимуществ по оплате, условия возмещения затрат и другое.

Очень часто такая ситуация складывается в сфере государственных услуг, стандарты которых разрабатываются федеральными органами исполнительной власти. Сама услуга реализуется в объеме и порядке, установленном стандартом.

Коррупционное проявление является в большинстве случаев следствием «слабости» правовой нормы.

В научной литературе признаки коррупциогенности нормативных предписаний представлены весьма богато[7] и положены в основу принятого Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

К ним относятся: широта дискреционных полномочий, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, отсутствие или неполнота административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Противоречивость друг другу и пробельность нормативных предписаний создает предпосылки для коррупционных действий (бездействий). Так, например, согласно ч. 1 ст. 4 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 4 июля 1991 г. не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в домах закрытых военных городков. Согласно п. 10 ст. 15 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, а также граждане, уволенные с военной службы с указанной продолжительностью военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеют право безвозмездно получать в собственность занимаемые ими жилые помещения, независимо от их размеров, в домах государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов (кроме закрытых военных городков). В то же время ст.ст. 40 и 35 Конституции Российской Федерации закрепляют право каждого на жилище и право гражданина иметь в частной собственности имущество (в том числе, следовательно, жилое помещение)1. Возникает казус, решение которого возможно путем предоставления в собственность жилого помещения вне военного городка, и такое право предусмотрено ст. 94 ЖК РСФСР. Однако нормативное предписание, обязывающее это сделать, отсутствует.

Коррупционный риск может иметь норма, предусматривающая существование двух параллельных механизмов деятельности, например, порядок регистрации в электронной форме и регистрация путем фактического появления гражданина (его представителя) в уполномоченном органе или федеральном государственном учреждении. В этом случае сочетание этих двух порядков регистрации приводит в условиях высокой востребованности данной функции или услуги к смешению двух параллельных «потоков» информации и использованию субъективных критериев для определения очередности заявителей.

Не следует «сбрасывать со счетов» и коррупционную направленность поведения государственного служащего в условиях положительной правовой нормы. Так, например, федеральный орган исполнительной власти, осуществляя функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, согласовывает внесение федеральным бюджетным учреждением в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, денежных средств, иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника. Данное нормативное предписание направлено на поддержку заинтересованности государственных организаций в развитии своей деятельности, за счет внебюджетной сферы, а также развитии инновационного предпринимательства. Однако коррупционный характер возможно совершаемых с согласия учредителя «сделок» подведомственным учреждением подталкивает законодателя к решению этого вопроса следующим образом: решение о передаче имущества принимается федеральным органом исполнительной власти —органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, по согласованию с Федеральным агентством

1 Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.1997. № 116-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шефера Виктора Эдуардовича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

по управлению государственным имуществом. То есть механизм согласования является двойным.

Как видим, следствием стремления к созданию антикоррупционных механизмов является усложнение государственного управления, что, с одной стороны, сказывается положительно, поскольку в большинстве случае такое усложнение связано с привлечением большего количества субъектов к решению того или иного вопроса и, соответственно, влечет комплексность, междисциплинарность, многостороннюю ответственность, публичность. С другой—отрицательно, поскольку увеличивает трудоемкость, требует увеличение ресурсной обеспеченности и т.п.

Таким образом, считаем возможным выделить следующие факторы, детерминирующие проявления коррупции:

  • • отсутствие четкой регламентации статусов органов исполнительной власти;
  • • неурегулированность порядка деятельности органов исполнительной власти;
  • • «раздваивание» единого государственного полномочия между несколькими федеральными органами исполнительной власти;
  • • наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного федерального органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;
  • • соединение де-юре в рамках одной функции (услуги) органа исполнительной власти фактически нескольких;
  • • выделение в виде отдельного этапа в механизме оказания функции (услуги) ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной функции (услуги);
  • • ошибочное отнесение государственной функции к государственной услуге;
  • • наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за государственной услугой или функцией, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов;
  • • отсутствие нормативно-правового акта, определяющего вид правового акта для определенной совокупности ситуаций, порядок его принятия федеральным органом исполнительной власти;
  • • коррупционный характер самих норм права, которые орган власти должен применять;
  • • неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта федеральным органом исполнительной власти, без определения его содержательной составляющей;
  • • создание подразделения в структуре органа исполнительной власти, наделенного особым правовым статусом (цель —обеспечение прозрачности, открытости, гласности и т.п. деятельности органа), например, общественные советы, но фактически находящихся под контролем создавшего их государственного органа;
  • • непрозрачность правового статуса подведомственной федеральному органу исполнительной власти организации;
  • • информационная закрытость федерального органа исполнительной власти.

Как представляется, перечисленные факторы не являются исчерпывающими. Однако основная задача в рассматриваемом контексте состоит в выявлении именно правовых возможностей их недопущения или минимизации. В числе эффективных способов следует выделить мониторинг и средства минимизации.

  • [1] Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта /под ред. Хабриевой Т.Я., Марку Ж.. —М., 2011; Регламенты и процедуры всфере реализации государственного контроля (надзора) Филатова А.В., подред. Конина Н.М.— М.2009; Туровская В.А., Туровская К.А. Соотношениефункций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой понадзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. №7.
  • [2] См.: Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
  • [3] См.: Путало Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журналроссийского права. 2006. №4.
  • [4] См.: Черногор Н.Н., Пуляева Е.В., Чеснокова М.Д., Глазкова М.Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальныхуслуг//Журнал российского права. 2010. №8. С. 66-76.
  • [5] См.: Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 №352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями,участвующими в предоставлении государственных услуг, и определенииразмера платы за их оказание».
  • [6] Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 №260 «О РегламентеПравительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».
  • [7] См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка экспертупо первичному анализу коррупциогенности законодательного акта.—М. 2004; Правовые акты: антикорруционный анализ.— М., 2010; ЦиринА.М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на кор-рупциогенность // Журнал российского права. 2009. № 10; Цирин А.М.Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >