Коррупционные риски в деятельности федеральных органов исполнительной власти: мониторинг и средства минимизации

Коррупционный риск в деятельности федеральных органов исполнительной власти есть потенциальная возможность наступления коррупционного проявления в силу действия способствующих тому факторов.

Такое определение основано на общем понимании юридического риска, которое разрабатывалось в научной литературе в основном сквозь призму гражданско-правовых отношений^[1], но продолжает разрабатываться сегодня и главным образом шире^[2].

Не допустить возникнуть коррупционному риску—означает прогнозировать заранее возможность его возникновения, а не допустить проявиться—пресечь его развитие. В последнем случае особенно важен механизм мониторинга, который позволяет постоянно изучать и наблюдать процессы, происходящие в интересующей сфере.

Институт мониторинга получил правовое оформление в Указе Президента РФ от 20.05.2011 г. №657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и постановлении Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Правовому закреплению этого института предшествовала многолетняя научно-исследовательская работа, нашедшая отражение в ряде научных трудов^[3].

Предметом мониторинга в основном выступают информация и система показателей реализации законов.

Информационным источником являются:

• • судебная практика, которая демонстрирует примеры коррупционных отклонений;
• • практика деятельности федеральных органов исполнительной власти;
• • информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией;
• • информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
• • информация, почерпнутая из средств массовой информации;
• • информация, поступившая от граждан;
• • информация, поступившая из иных источников. Информация обобщается, анализируется и оценивается по

следующим показателям:

• • несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
• • наличие нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы;
• • несоблюдение пределов компетенции органа исполнительной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;
• • искажение смысла положений федерального закона и/или актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;
• • несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации;
• • наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
• • неполнота в правовом регулировании общественных отношений;
• • коллизия норм права;
• • наличие ошибок юридико-технического характера;
• • использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
• • искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении;
• • неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;
• • использование норм, позволяющих расширенно толковать компетенцию органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• • наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов;
• • количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта;
• • количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия;
• • количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения;

• количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности. Основным недостатком данной системы показателей является отсутствие по каждому из них ответственного лица за предоставление такой информации или такого источника, из которого данная информация могла быть почерпнута в максимальном объеме. В противном случае такой показатель, как, скажем, коллизия норм права, наличие ошибок юридико-технического характера, остается аморфным и обезличенным для оценки того, проанализирована информация по нему или нет.

Следует отметить, что круг информации не должен быть ограничен только юридизированными источниками, и эта практика успешно преодолевается главным образом в отраслевом законодательстве, где с введением института мониторинга устанавливается и круг источников информации. Например, мониторинг наркоситуации предусматривает проведение исследований различных аспектов незаконного оборота наркотиков (социального, медицинского, правоохранительного, экономического и других аспектов), в том числе с привлечением научно-исследовательских учреждений и других организаций, а также использование информации международных организаций, международных компетентных органов, компетентных органов иностранных государств^[4].

В целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативно-правовых актов по целому ряду показателей. Важным обстоятельством в связи с этим представляется выстраивание на основе данных показателей «обратной» логической цепочки, начальным звеном которой является социологическая оценка количества и характера правонарушений в сфере действия нормативного правового акта. Затем идет использование официальной статистики,

²

анализ ее расхождений с неофициальной информацией. Необходимость такой последовательности вызвана тем, что не всегда нормативное предписание, непосредственно относящееся к предмету, является причиной коррупционного проявления.

Осуществление мониторинга в каждой из сфер общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, требует распределения полномочий между ответственными субъектами, закрепление источника информации, обязательность ее предоставления и т.п^[5].

Так, в экологической сфере осуществляется мониторинг водных объектов^[6], являющийся составной частью мониторинга окружающей среды. Каждый из федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере наделяется конкретным объемом полномочий по обеспечению развития наблюдательной сети, организации регулярных наблюдений за состоянием объектов, в том числе наблюдений за их качеством; осуществлению сбора, обработки, обобщения и хранения сведений, полученных в результате наблюдений, проведению оценки и прогнозированию изменений состояния объектов; представлению данных мониторинга и т.п.

Следует отметить, что субъектами мониторинга являются не только такие федеральные органы исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство водных ресурсов, но и собственники водных объектов и водопользователи.

Введение института мониторинга сопровождается распределением полномочий между неспециализированными в области мониторинга федеральными органами исполнительной власти. К числу специализированных органов относится только Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти^[7].

Между тем осуществление мониторинга требует необходимых знаний, умений и навыков у государственных служащих всех федеральных органов исполнительной власти для применения его методики и разработки необходимых нормативных документов. Отсюда необходима подготовка субъектов, осуществляющих мониторинг, в том числе в антикоррупционной сфере^[8].

Введение отраслевых видов мониторинга способствует его специализации, отходу от универсального, характерного для любой сферы, типа мониторинга. В отраслевом мониторинге, особенно построенном в том числе на использовании данных, в целом характеризующих соответствующую сферу, можно более полно показать состояние сферы в целом. Например, мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, который осуществляется ежегодно согласно постановлению Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. № 232^[9].

Так, при проведении мониторинга качества предоставления государственных услуг выявляются, анализируются и оцениваются значения следующих основных параметров:

• соблюдение стандартов качества государственных услуг, в том числе стандартов комфортности предоставления государственных услуг;

• • проблемы, возникающие у заявителей при получении государственной услуги;
• • удовлетворенность получателей государственной услуги ее качеством и доступностью (в целом и по исследуемым параметрам), их ожидания в отношении улучшения качества предоставления исследуемой государственной услуги;
• • обращения заявителя в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также обращения в организации, обусловленные требованиями указанных органов, необходимые для получения конечного результата государственной услуги: их нормативно-установленные и фактические (реальные) состав и количество;
• • финансовые затраты заявителя при получении им конечного результата государственной услуги: нормативно-установленные и реальные (по всем фактически необходимым обращениям и в целом на получение государственной услуги), отклонение реальных от нормативно-установленных значений;
• • временные затраты заявителя при получении им конечного результата государственной услуги: нормативно-установленные и реальные (по всем необходимым обращениям и государственной услуге в целом) и их отклонение от нормативно-установленных;
• • наличие неформальных платежей (платежей, не имеющих документального подтверждения) в связи с получением государственных услуг;
• • привлечение заявителями посредников в получении государственной услуги, в том числе в силу требований (побуждения) органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу.

Одной из составных частей мониторинга является оценка регулирующего воздействия (ОРВ).

Внедрение ОРВ в Российской Федерации обусловлено вхождением нашей страны в международные организации и соответствует основным направлениям международной интеграции. Использование механизмов ОРВ является одним из критериев, по которым ОЭСР, активно распространяющая данную процедуру, оценивает качество государственного управления^[10]. На сегодняшний день ОРВ проводится во всех странах, входящих в ОЭСР. Кроме того, ОРВ внедрена и в государствах, не являющихся ее членами, например в Российской Федерации^[11].

Минэкономразвития России готовит заключения об оценке регулирующего воздействия на поступившие на такие заключения проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства РФ, вносимые в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти, проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области:

• а) организации и осуществления государственного контроля (надзора);
• б) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
• в) оценки соответствия;
• г) безопасности процессов производства.

Вместе с тем сформированная модель ОРВ претерпевает корректировку и Минэкономразвития предлагает распространить ОРВ на все нормативно-правовые акты исполнительной власти, касающиеся бизнеса^[12]. Федеральные органы исполнительной власти должны уметь самостоятельно оценивать, не мешает ли ведению бизнеса очередной приказ, распоряжение или поправка в действующее законодательство. Стабилизирующим обстоятельством в этой связи является разработка процедуры проведения ОРВ, типовых формы отчетов и заключений о проведенной оценке правовых актов и тот факт, что если представители бизнеса и эксперты дали отрицательную оценку проекту приказа или распоряжения, то он возвращается на доработку. Однако возникает проработки таких вопросов, как:

• • какие акты должны подпадать под категорию «затрагивающие интересы бизнес-структур»;
• • пределы влияния заключения экспертов бизнес-сообщества на подготовку проектов нормативных актов;
• • субъекты права на дачу заключений, исходящих от бизнес-сообщества, и др.
• 3

В случае избрания такой модели ОРВ решение таких вопросов необходимо.

Процедура подготовки заключений трудоемка, поскольку ОРВ на сегодняшний день имеет сложную структуру и включает: 1) предварительную оценку регулирующего воздействия проекта акта, которая проводится в том числе в целях выяснения; 2) углубленную оценку, при которой устанавливаются риски недостижения целей правового регулирования, а также возможные негативные последствия от введения правового регулирования для экономического развития Российской Федерации в целом или отдельных отраслей экономики, конкуренции, рынков товаров и услуг, в том числе развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Однако ведомственная оценка сопровождается, в том числе, и публичными консультациями по проекту акта, которые проводятся в целях учета мнения субъектов предпринимательской и иной деятельности при проведении углубленной оценки.

Следует отметить, что само по себе проведение подобной оценки не имело бы правового значения в отсутствие механизма ее «обратного влияния» на проект нормативного акта. Один из вариантов такого «обратного влияния» избран Минэкономразвития России: в случае выявления в проекте акта положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и т.п., в заключении могут содержаться предложения об использовании разработчиком проекта акта решений, предполагающих применение иных правовых, информационных или организационных средств для решения поставленной проблемы и/или о дополнительном применении таких средств в целях устранения избыточных административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности или снижения рисков их введения, устранения необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

ОРВ предполагает и деятельность собственно разработчиков проекта нормативно-правового акта — федерального органа исполнительной власти — представить сведения об оценке рисков невозможности решения проблемы предложенным способом, рисков непредвиденных негативных последствий, а также сведения

0 результатах консультаций с субъектами предпринимательской и иной деятельности.

Перечень сведений, которые представляются разработчиками — федеральными органами исполнительной власти, не является исчерпывающим^[13] и включает иные сведения, позволяющие оценить обоснованность вводимых административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности, обоснованность расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, возникновению которых способствуют положения проекта акта.

Сформированная модель ОРВ отвечает целям формирования эффективного государственного управления в экономическом пространстве. Однако регулирующее воздействие оказывается не только на бизнес-структуры, но и на потребителей (контрагентов). Последние, испытывая влияние конкуренции на рынке, достаточно часто подвергаются коррупционному риску в условиях ухудшения окружающей среды, продовольственной опасности, социальной и психологической перегруженности^[14]. Отсюда расширение предмета ОРВ неизбежно. В целях оптимального перехода на макроуровень необходима специализация оценки по ряду актуальных направлений^[15].

Полновесный механизм недопущения и пресечения коррупционных рисков возможен только в условиях междисциплинарного анализа причин их возникновения и последующего недопущения их развития.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти должна включать такие направления, как:

• • выявление факторов, способствующих корруционным проявлениям (коррупционных рисков);
• • разработка способов и вариантов преодоления подобных рисков;
• • мониторинг ситуации.

Реализация подобных направлений деятельности предполагает:

• 1) широкое взаимодействие федеральных органов государственной власти с НИИ различных профилей в целях обеспечения междисциплинарного подхода;
• 2) подготовку государственных служащих с целью формирования необходимых знаний, умений и навыков выявления коррупционных рисков, а также их преодоления.

Рекомендации

Полновесный механизм недопущения и пресечения коррупционных рисков возможен только в условиях междисциплинарного анализа причин их возникновения и последующего недопущения их развития. В связи с этим деятельность федеральных органов исполнительной власти должна включать такие направления, как:

• 1) выявление факторов, способствующих корруционным проявлениям (коррупционных рисков). Оценке подлежат следующие коррупционные риски:
  • • отсутствие четкой регламентации статусов органов исполнительной власти;
  • • неурегулированность порядка деятельности органов исполнительной власти;
  • • «раздваивание» единого государственного полномочия между несколькими федеральными органами исполнительной власти;
  • • наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного федерального органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;
  • • соединение де-юре в рамках одной функции (услуги) органа исполнительной власти фактически нескольких;
  • • выделение в виде отдельного этапа в механизме оказания функции (услуги) ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной функции (услуги);
  • • ошибочное отнесение государственной функции к государственной услуге;
  • • наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за государственной услугой или функцией, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов;

• • отсутствие нормативно-правового акта, определяющего вид правового акта для определенной совокупности ситуаций, порядок его принятия федеральным органом исполнительной власти;
• • коррупционный характер самих норм права, которые орган власти должен применять;
• • неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта федеральным органом исполнительной власти, без определения его содержательной составляющей;
• • создание подразделения в структуре органа исполнительной власти, наделенного особым правовым статусом (цель—обеспечение прозрачности, открытости, гласности и т.п. деятельности органа), например, общественные советы, но фактически находящегося под контролем создавшего их государственного органа;
• • непрозрачность правового статуса подведомственной федеральному органу исполнительной власти организации;
• • информационная закрытость федерального органа исполнительной власти и другие.
• 2) разработку способов и вариантов преодоления подобных

рисков;

3) мониторинг ситуации.

Реализация подобных направлений деятельности предполагает:

• • во-первых, широкое взаимодействие федеральных органов государственной власти с НИИ различных профилей в целях обеспечения междисциплинарного подхода;
• • во-вторых, подготовку государственных служащих с целью формирования необходимых знаний, умений и навыков выявления коррупционных рисков, а также их преодоления.

• [1] См.: Ойгензихт В.А. Проблемы риска в гражданском праве. — Душанбе, 1972.
• [2] См.: Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риски право: научное издание.—М.,2012; Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический ипсихологический анализ. 2-е изд. —М., 2010.
• [3] Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. — М., 2009. с. 416;Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. №4. С. 20—35; Организация правового мониторинга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (напримере г. Москва) // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 42-55;Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. №4. С. 17-29;Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российскогоправа. 2007. №5. С.25—38; Организация мониторинга законодательства:опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып.4. С. 106-109; Астанин В.В. Антикоррупционная политика: криминологические аспекты: автореф. дис....д-ра юрид. наук,— М., 2009. С. 11.
• [4] См.: Постановление Правительства РФ от 20.06.2011. №485 «Об утверждении Положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации».
• [5] По вопросу развития отраслевого мониторинга см.: Черепанова Е.В.Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журналроссийского права. 2011. № 3. С. 123—129.
• [6] См.: Постановление Правительства РФ от 10.04.2007. №219 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов».
• [7] Постановление Правительства РФ от 23.06.2004. № 307 «Об утвержденииПоложения о Федеральной службе по финансовому мониторингу».
• [8] Подобное предложение было озвучено на совместном семинареИЗиСП с Министерством культуры РФ 27.01.2011 г., посвященном организации правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России.По результатам семинара были приняты рекомендации по организацииправового мониторинга в сфере ведения Минкультуры. Документ опубликован не был, но нашел отражение в журнальной статье (см.: НанбаС.Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения МинкультурыРоссии // Журнал российского права. 2011. №4. С. 127—131).
• [9] Постановление Правительства РФ от 27.02.1999. №232 «Об организации ежегодного мониторинга социально-экономического и правовогоположения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, ичленов их семей».
• [10] См.: Доклад Минэкономразвития России «О практике внедрения идальнейшем развитии института оценки регулирующего воздействия внормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти». — М., 2011. С. 6.
• [11] См.: Кичигин Н.В., Нанба С.Б., Рафалюк Е.Е. «Дорожная карта» бизнесав правовом пространстве//Журнал российского права. 2012. №5. С. 24-34
• [12] http://www.gazeta.ru/business/2012/07/03/4662625.shtml
• [13] Примерный перечень запрашиваемых у разработчика проекта акта сведений о расчетах, обоснованиях и прогнозах последствий реализациипредлагаемых решений, имеющих значение для оценки регулирующеговоздействия (Приложение к Положению о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденному приказомМинэкономразвития России от 31.08.2010 № 398).
• [14] 35 самоубийц за пять лет—таков итог работы генерального директора компании France Telecom, который ввел в практику чересчур жесткие требования руководства //http://www.gazeta.ru/social/2012/07/05/4664689.shtml
• [15] В частности, о вариативном характере единого в сущности подхода взаконодательстве сказано в работе: Абрамова А.И. Актуальные проблемы планирования законодательной деятельности // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 41—50.