Теоретические аспекты эффективности и результативности бюджетных расходов в сфере высшего образования

Природа высшего образования, механизмы его финансирования и значение на современном этапе

Являясь частью системы образования, высшее образование входит в систему отраслей социальной сферы, которую составляют такие отрасли, как здравоохранение, культура, спорт, социальное обслуживание и иные.

Высшее образование имеет целью обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации1.

Образовательные учреждения являются центральным звеном в системе образования. Образовательное учреждение, реализующее программы высшего образования, является высшим учебным заведением.

Основной единицей деятельности высших учебных заведений являются государственные услуги.

Услуга в отличие от товара носит нематериальный характер.

Как и услугам в сфере здравоохранения, культуры, спорта, социального обслуживания и иным услугам социальной сферы, с экономической точки зрения услугам по предоставлению высшего образования присущи свойства как рыночных, так и общественных благ, что позволяет характеризовать высшее образование как смешанное общественное благо.

Концепцию общественных благ развивали П. Самуэльсон, Р. Мас- грейф, Г.А. Ахинов, Е.Н. Жильцов.

Выделяется два свойства общественных благ: неконкурентоспособ- ность и неисключаемость[1] [2].

Принцип неконкурентоспособности означает, что потребление блага одним индивидом не сокращает потребления другого индивида, т.е. общественное благо всегда остается для использования всеми в неумень- шающемся количестве и качестве.

Принцип неисключаемости означает, что потребление общественного блага одним индивидом не исключает его потребления другими индивидами.

Если рассматривать услуги по предоставлению высшего образования, то можно говорить о том, что неконкурентность и неисключае- мость в данном случае проявляются в природе самого по себе высшего образования и его способности к воспроизводству внешних эффектов, полезных для всего общества.

Существует несколько показателей, на которые положительно влияет развитие образования, в том числе и высшего, в стране (так называемые внешние положительные эффекты)[3]:

  • 1) увеличение производительности труда, что приводит к увеличению оплаты труда, а следовательно, к улучшению уровня жизни в стране. Кроме того, повышение уровня образования одного работника на фирме может привести к появлению дополнительных навыков во всем коллективе. Для государства развитие высшего образования выгодно тем, что в результате повышения заработной платы граждан возрастают поступления налогов в бюджет;
  • 2) снижение расходов государства на обеспечение общественного порядка и безопасности. Развитие высшего профессионального образования способствует снижению преступности среди населения, что позволяет снизить расходы бюджета на правоохранительную деятельность и общественную безопасность;
  • 3) развитие рынка кредитных ресурсов в условиях государственных гарантий. В случае если гражданин обучается на платной основе, может возникнуть потребность в кредитных ресурсах, чтобы обеспечить его затраты на получение высшего образования. Коммерческие банки неохотно предоставляют кредиты без гарантий их возврата (залога). Кроме того, банк не может оценить, сможет ли студент в будущем выплатить кредит. Это тоже свидетельствует о необходимости участия государства в финансировании высшего образования;
  • 4) устранение экстерналии максимизации полезности домохозяйств. Данная экстерналия заключается в том, что родители студента не всегда могут иметь возможность снижать свое текущее потребление, чтобы оплачивать его обучение. Таким образом, участие государства в финансировании высшего образования может устранить данный эффект и увеличить спрос на образовательные услуги;
  • 5) возможность устранения первоначального неравенства граждан по отношению к уровню дохода. Так как родители с высокими доходами имеют больше возможностей для оплаты качественного высшего образования, то возникает неравенство возможностей граждан, учитывая то, что наличие качественного высшего образования влияет на уровень доходов.

Высшему образованию, наряду со свойствами общественных благ, присущи свойства и рыночных благ:

  • • несмотря на совместность потребления, существует возможность обеспечить доступ к потреблению данного блага определенным лицам (доступ в аудитории, библиотеки высших учебных заведений и т.д.);
  • • альтернативность использования с убыванием потребления в части высшего образования проявляется в ограниченности ресурсных возможностей вузов, обеспечивающих предоставление высшего образования.

Наличие указанных свойств предопределяет возможность также платного высшего образования.

Однако если обратиться к теории рыночной экономики, необходимо вспомнить, что на конкурентном рынке экономические субъекты принимают решения в условиях полной и совершенной информации.

Вместе с тем в данном случае важно вспомнить позицию известного экономиста, взгляды которого принадлежали классической школе, - Дж. С. Милля.

Ученый считал, что процесс организации удовлетворения потребностей людей в образовании является одним из «исключений» из общепринятых правил свободного общества, так как при свободной конкуренции и свободном выборе люди могут иметь ошибочное представление о своих потребностях в образовании.

Государство может считать, что индивиды не могут сами правильно судить о своем подлинном благосостоянии, и полагает:

  • • что они плохо информированы;
  • • что их образование не позволяет должным образом обрабатывать доступную им информацию;
  • • что существуют общественные ценности, которые выше индивидуальной свободы выбора.

Основываясь на указанных внешних эффектах, Дж. С. Милль допускал необходимость участия государства (в определенных ограничениях) в обеспечении потребностей людей в образовании.

К отношениям в сфере высшего образования применимы базовые принципы теории общественного выбора, которая изучает механизмы использования ресурсов и поведение индивидуумов при распределении общественных благ.

Теорию общественного выбора развивали такие ученые, как Э. Линдаль, К. Эрроу, Дж. Бьюкенен, Э. Дауне, Д. Мюллер, У. Несканен, М. Олсон, Р. Толлисон.

Существуют следующие базовые принципы теории общественного выбора, которым соответствует высшее образование по сути.

1. Признание единой, одинаковой экономической роли всех людей.

Конституцией Российской Федерации даны гражданам права и свободы, закреплено равенство и равноправие всех граждан, а также даны одинаковые стартовые права получения высшего образования.

Получение гражданином высшего образования само собой способствует реализации данных Конституцией прав, свобод, гарантий, поскольку все люди имеют одинаковые права при получении высшего образования, что впоследствии дает получившим его людям одинаковые права по реализации полученных знаний в трудовой сфере, самореализации, а также получения необходимого дохода для удовлетворения своих материальных и нематериальных потребностей.

2. Механизм принятия решений о потреблении услуг утверждается коллективно.

Современное общество признает необходимость получения высшего образования с целью развития не просто конкретных индивидуумов, а в том числе для своего выживания в будущем в связи с наличием у высшего образования внешних эффектов.

3. Из предыдущего принципа вытекает такое свойство, как принятие решений в комплексе, в координации с остальными сферами развития.

При принятии решений общество учитывает, что высшее образование влияет на иные сферы социально-экономического развития страны (наука, рынок труда, социальное обеспечение, правоохранительная деятельность, культура и т.д.), что проявляется в принятии программных документов, учитывающих взаимодействие высшего образования с иными сферами для комплексного решения проблем развития страны.

4. Принудительный порядок взаимоотношений граждан и государства.

Что касается высшего образования, то государство, с одной стороны, устанавливает «правила игры» в указанной сфере (аккредитация, лицензирование, условия получения бюджетных средств, нормативы и т.д.), а с другой - устанавливает требования в трудовой сфере, обязывающие граждан при занятии определенного уровня должностей иметь соответствующее образование.

5. Механизм общественного выбора основан на государственном управлении с присущими ему иерархичностью, подчиненностью, а также с наличием бюрократического аппарата.

Решения, принимаемые в части государственной политики в сфере высшего образования, основываются на различных согласованиях, экспертизах, включающих большое количество лиц, обладающих знаниями в различных сферах, позволяющими решать различные задачи и проблемы в сфере высшего образования. При этом при принятии таких решений исходят не только из данных о спросе, предложении и ценах на услуги высшего образования.

Таким образом, высшее образование можно характеризировать как смешанное благо, которое, в отличие от остальных видов благ, является исключаемым общественным благом, благом совместного потребления с высоким уровнем избирательности, альтернативности использования с убыванием его потребления.

Являясь благом, сочетающим в себе свойства общественных и рыночных благ, высшее образование является частью социальной сферы со схожим социально-экономическим значением для страны.

Наряду с этим существуют следующие специфические внешние эффекты высшего образования, отличающие его от остальных отраслей социальной сферы:

  • 1) создание высококвалифицированной рабочей силы для рынка труда, включающей в себя в том числе управленческие кадры;
  • 2) увеличение численности населения со средним и высоким уровнем оплаты труда, т.е. повышение уровня благосостояния населения;
  • 3) повышение значимости фундаментальной и прикладной науки в экономике.

Таким образом, финансирование высшего образования, в первую очередь, имеет масштабный социально-экономический эффект: за счет повышения производительности труда, уровня жизни, снижения дифференциации доходов населения, социальной напряженности и преступности (социальные эффекты) создаются условия для увеличения темпов роста ВВП, т.е. ускорения темпов экономического роста.

Природа смешанных общественных благ предопределяет специфику финансирования высшего образования как одной из отраслей социальной сферы.

Финансовые ресурсы системы высшего образования формируются в следующих сферах финансовой системы:

  • • бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
  • • финансы высших учебных заведений;
  • • финансы домохозяйств и организаций, являющихся работодателями.

Бюджетные расходы на высшее образование частично характеризуют высшее образование как общественное благо.

Финансируя расходы на высшее образование за счет средств бюджетов бюджетной системы, государство выступает в роли «заказчика» внешних эффектов, т.е. способствует решению социально-экономических задач с помощью реализации государственной политики в сфере высшего образования.

В рамках бюджетов бюджетной системы Российской Федерации финансовые ресурсы высшего образования формируются и используются в части расходов бюджетов на высшее образование, т.е. в рамках раздела и подраздела 0706 «Высшее профессиональное образование» функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Формирование, распределение и использование финансовых ресурсов высшего профессионального образования в бюджетной системе Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного процесса, включающего такие стадии, как бюджетное планирование, исполнение бюджета, финансовый контроль, формирование и утверждение бюджетной отчетности.

Следует отметить, что в данной сфере действует принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов[4], который применительно к бюджетному финансированию высшего профессионального образования означает, что все расходы на высшее образование в стране возмещаются за счет доходов и безвозмездных поступлений бюджетов в целом, т.е. не имеют обособленных источников финансирования по аналогии, например, с дорожными фондами.

Формирование, распределение и использование бюджетных ресурсов высшего образования неразрывно связано с финансами высших учебных заведений.

В данной сфере финансы высших учебных заведений характеризуют высшее образование как благо, обладающее отдельными свойствами рыночных благ.

Финансы вузов являются децентрализованным уровнем финансов, где расходы осуществляются множеством различных организаций, каждая из которых уже преследует свои интересы и имеет право сверх выполнения контрольных цифр предоставлять высшее образование на платной основе.

При этом государство в данной сфере имеет возможности административного воздействия на деятельность высших учебных заведений, проводя политику в сфере высшего образования в стране путем установления контрольных цифр приема, требований к качеству и параметрам образовательных услуг (аккредитация и лицензирование), организуя процесс планирования, использования бюджетных средств, а также составления и предоставления отчетности об использовании бюджетных средств, инициируя внешний (со стороны органов, не являющихся органами исполнительной власти, уполномоченных осуществлять финансово-бюджетный контроль: например, Счетная палата Российской Федерации) и внутренний (со стороны органов исполнительной власти, отвечающих за финансово-бюджетный контроль) аудит использования бюджетных средств на всех этапах бюджетного процесса, а также принимая по итогам указанных проверок меры по устранению выявленных нарушений.

Финансы высших учебных заведений, наряду с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, играют большую роль в материальном обеспечении системы высшего образования.

Финансовые взаимоотношения в рамках высших учебных заведений зависят от организационно-правовой формы вузов.

Высшие учебные заведения могут быть созданы либо частным собственником, либо государством (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием). Если вуз создается частным собственником, то он является негосударственным; если же вуз создается государством или органом местного самоуправления - то он является государственным (муниципальным).

Предметом нашего дальнейшего исследования будут являться государственные высшие учебные заведения, а также частные высшие учебные заведения в части участия в их функционировании бюджетных средств.

Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в обоих случаях вузы являются некоммерческими организациями.

Указанный статус обуславливает следующие особенности финансов высших учебных заведений[5]:

  • • основной целью функционирования вузов является не получение прибыли, а использование финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей населения в высшем образовании;
  • • вуз получает финансовые ресурсы преимущественно от собственника (государство или субъект негосударственного сектора экономики);
  • • вуз получает финансовые ресурсы от собственника на безвозмездной основе, т.е. не должен платить за их использование в течение заданного промежутка времени, что отличает финансовые отношения в рамках вузов от кредитных отношений;
  • • имущество передается вузу собственником во временное пользование с ограничением на права использования;
  • • в связи с временным характером предоставления вузу имущества использование указанного имущества носит двойственный характер: с одной стороны, оно используется как инструмент реализации государственной политики в сфере высшего образования (обучение студентов за счет средств бюджета), а с другой стороны - как средство получения прибыли в той части, в которой оно используется для оказания платных образовательных услуг и услуг, сопутствующих предоставлению образовательных услуг;
  • • некоммерческий статус высшего учебного заведения не исключает получение им прибыли от своей деятельности (в случае с высшим образованием получение прибыли возможно, поскольку по сути оно относится к категории не чистых, смешанных общественных благ);
  • • прибыль, тем не менее, может рассматриваться как дополнительный источник существования вуза, но только в случае, если достигнуты основные цели деятельности высших учебных заведений - предоставление услуг высшего образования в рамках контрольных цифр за счет бюджетных средств;
  • • осуществление вузом лицензируемой деятельности, что предопределяет требования к использованию финансовых ресурсов с целью выполнения параметров и пропорций, установленных условиями лицензирования, а также необходимых для обеспечения выполнения государственного заказа (требования к количеству студентов, их обеспеченности учебными площадями, инвентарем, оборудованием, соотношение с количеством преподавателей и т.д.).

Возможность предоставления гражданам высшего образования на платной основе, обусловленная природой высшего образования как смешанного общественного блага с высоким уровнем избирательности и исключаемости, связана с третьей сферой формирования финансовых ресурсов высшего образования - домашние хозяйства.

Финансы домашних хозяйств и организаций, являющихся работодателями, выделены в отдельный блок, поскольку характеризуют использование финансовых ресурсов для оплаты предоставления услуг высшего образования.

Домашние хозяйства оплачивают обучение в высших учебных заведениях сверх контрольных цифр приема, т.е. на платной основе, что свидетельствует о том, что такие отношения в меньшей степени регулируются бюджетным законодательством.

В данном случае такие важные участники образовательной деятельности, как домашние хозяйства и работодатели, заинтересованы в получении выгод от оказания им услуг по предоставлению высшего образования и обладают полной информацией о своей потребности, свободой в выборе высших учебных заведений, формы обучения, специальности и иных параметров высшего образования. Кроме того, в данном случае отношения основаны на свободе каждого контрагента, а властные отношения практически не применяются.

В этой связи финансы указанных сфер характеризуют высшее образование тоже как рыночное благо.

Вместе с тем государство имеет возможность оказывать косвенное влияние на отношения в сферах финансов домохозяйств и организаций, являющихся работодателями, путем налоговых мер, мер социальной поддержки, мер по регулированию рынка труда, стимулируя участников к получению высшего образования в принципе, а также по определенным специальностям и формам обучения.

Все данные сферы в совокупности образуют финансовые ресурсы высшего образования.

Большая значимость привлечения ресурсов домохозяйств и организаций, являющихся работодателями, по сравнению с остальными сферами образования, на наш взгляд, является еще одной особенностью высшего образования.

Такая особенность обусловлена непосредственной связью высшего образования с рынком труда, а также потребностями граждан по удовлетворению не только своих интеллектуальных и культурных потребностей как таковых, но и материальных, поскольку наличие высшего образования увеличивает возможности получения высокооплачиваемой работы.

Вместе с тем довольно важным в текущих условиях является бюджетное финансирование высшего образования.

Современные ученые И.В. Ишина и Г.Б. Поляк в своих трудах говорят о недостаточности бюджетного финансирования высшего образования в Российской Федерации.

В современных условиях перед высшим образованием ставятся следующие цели:

  • • повышение качества образования и укрепление репутации национальных образовательных систем;
  • • обеспечение удовлетворения потребностей экономики и общества;
  • • повышение доступности высшего образования;
  • • улучшение материальной поддержки студентов.

С учетом этого в настоящее время бюджетное финансирование высшего образования в России составляет менее 0,7% ВВП, что в два раза ниже, чем в развитых странах (средний показатель по странам ОЭСР - 1,3% ВВП). Научные бюджеты российских университетов составляют не более 0,04% ВВП, в то время как в развитых странах - 0,25-0,4%. Частное финансирование профессионального образования из-за отсутствия системы образовательных кредитов сосредоточено в «нижнем» секторе вузов.

Так, Г.Б. Поляк считает, что для восстановления эффективной системы высшего образования в России необходимо долю финансирования на высшее образование довести до 1,5% ВВП, кроме того, стабильный вклад семей - 0,4-0,5% ВВП, увеличивающееся финансирование со стороны предприятий (на уровне примерно 0,2-0,3% ВВП)1.

Таким образом, итоговое финансирование высшего образования в России, по мнению Г.Б. Поляка, с учетом всех источников может достигнуть 2% ВВП, что соответствует уровню стран-лидеров. При этом примерно 75% всех расходов на высшее образование должно приходиться на бюджетное финансирование.

В трудах И.В. Ишиной обосновывается роль бюджетного финансирования всего образования в зависимости от деловых циклов[6] [7].

Роль бюджетного финансирования образования увеличивается в периоды кризисов, когда государство стремится сгладить деловой цикл для наименее защищенных слоев населения, обеспечивая доступность образования.

Наоборот, роль бюджетного финансирования образования может снижаться в периоды экономического подъема, когда увеличиваются реальные доходы населения, граждане стремятся повысить свою конкурентоспособность, осуществляя долгосрочные финансовые вложения, в том числе в свое образование.

Следует отметить, что, по нашему мнению, роль бюджетного финансирования высшего образования в стране велика на всех этапах делового цикла вследствие отложенности эффекта предоставления высшего образования, а также в условиях непосредственной его взаимосвязи с рынком труда.

С помощью положительных внешних эффектов высшего образования возможно регулирование уровня безработицы, а также косвенно - уровня общественного правопорядка, здравоохранения, культуры, иных социально важных отраслей, что расширяет возможности маневров по оптимизации структуры бюджетных расходов.

  • [1] Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образованиив Российской Федерации», ст. 69, п. 1.
  • [2] Г.А. Ахинов, Е.Н. Жильцов. Экономика общественного сектора: учебноепособие. - М.: Инфра-М, 2008, с. 70.
  • [3] Jonathan Gruber «Public Finance and Public Policy», 2-nd edition, WorthPublishers, Massachusetts Institute of Technology, p. 287-289.
  • [4] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 35.
  • [5] «Модели финансирования вузов: анализ и оценка» под ред. С.А. Белякова,М.: Технопечать, 2005.
  • [6] «Финансы бюджетных организаций» под ред. Г.Б. Поляка, 2-е изд, М.:Юнити-Дана, 2013, с. 247.
  • [7] И.В. Ишина «Экономические основы функционирования образованияв российском обществе», диссертация на соискание ученой степени доктораэкономических наук.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >