Понятия, критерии эффективности и результативности бюджетных расходов в сфере высшего образования, социально-экономические предпосылки их повышения

Вопросы повышения результативности и эффективности бюджетных расходов изучаются в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результаты.

Исследования в рамках указанной концепции проводились такими учеными, как А.Л. Кудрин, А.Г. Силуанов, А.М. Лавров, Т.В. Саакян, М.П. Афанасьев, И.В. Кривогов, Н.Н. Шаш, Б.И. Алехин, Л.М. Подъяб- лонская, А.С. Бараховский.

Суть концепции бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат, бюджет расходов на высшее образование формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. В данном контексте рассматривается политика в сфере образования, скоординированная с остальными направлениями государственной политики в сфере занятости, доходов населения, развития науки, инноваций и прочими направлениями.

Бюджетные ассигнования на высшее образование имеют четкую привязку к функциям государства, при их планировании основное внимание уделяется влиянию бюджетных расходов на качественные изменения социально-экономического развития страны.

С этой целью все бюджетные расходы на высшее образование включены в программу развития образования.

В свою очередь, в рамках программы развития образования вузами осуществляется предоставление услуг высшего образования для достижения целей и задач развития высшего образования с точки зрения выполнения им социально-экономических функций, с помощью чего выгоду получает как государство, так и общество. Государственные услуги высшего образования, включенные в государственную программу, имеют свои специфические показатели количества и качества, которые позволяют оценить внешний эффект.

По мнению Л.М. Подъяблонской, можно говорить о следующих преимуществах бюджетирования, ориентированного на результат[1]:

  • 1) стимулирование бюджетного финансирования предоставления общественных благ, в которых наиболее заинтересовано общество;
  • 2) инструментарий для регулярного пересмотра расходов в зависимости от их социально-экономической эффективности;
  • 3) при принятии бюджетных решений учитываются среднесрочные и долгосрочные горизонты;
  • 4) усиление ответственности администраторов за результаты своей деятельности;
  • 5) возможность оценки обществом результатов оказания общественных услуг благодаря регулярной публикации государством отчетов о результатах своей деятельности;
  • 6) расширение информационных баз о влиянии расходов на социально-экономическое развитие страны, что позволит принимать решения по оптимизации бюджетных расходов.

Данные преимущества позволяют усилить зависимость процессов формирования и распределения фондов денежных средств вузов и финансовых ресурсов федерального бюджета от степени выполнения высшим образованием функций в экономике и в обществе в целом, а также стимулировать повышение отдачи от каждого вложенного рубля.

В этой связи следует отметить, что решения по оптимизации бюджетных расходов необязательно могут затрагивать показатели государственных программ, поскольку оптимизация может осуществляться за счет перераспределения бюджетных расходов, которые несущественно влияют на социально-экономическое развитие страны (т.е. расходы с низкой социально-экономической эффективностью).

Наряду с этим, по нашему мнению, применение методов бюджетирования, ориентированного на результат, в российской практике в сфере высшего образования позволит осуществлять учет мнения общества при финансировании оказания общественных услуг, увязать частично объемы финансовых ресурсов, выделяемых на сферу высшего образования в целом, а также на конкретные вузы, с уровнем удовлетворенности граждан качеством предоставляемых ими услуг.

Понятиям эффективности и результативности государственных расходов, которые должны лежать в основе принятия решений о распределении и перераспределении бюджетных ресурсов в сфере высшего образования, присущи такие свойства, как многогранность, специфичность, иерархичность.

Многогранность понятий эффективности и результативности государственных расходов (в том числе на высшее образование) заключается в наличии нескольких видов данных категорий[2].

Под результативностью понимается степень достижения конечных результатов программы или мероприятий.

Результат может быть непосредственным и конечным.

Непосредственным результатом является количественная и качественная характеристика услуги, полученной в результате реализации программы или осуществления мероприятия.

Под конечным результатом использования бюджетного ассигнования (конечным результатом деятельности субъекта бюджетного планирования) понимается целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно-значимых интересов и потребностей в сфере ведения субъекта бюджетного планирования, вызванное достижением непосредственных результатов использования бюджетного ассигнования (непосредственных результатов деятельности соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета), а также внешними по отношению к субъекту бюджетного планирования факторами.

Другими словами, конечный результат характеризует «удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг»[3].

В отличие от непосредственных результатов, которые характеризуют повседневную деятельность субъекта экономической деятельности, конечные результаты отражают изменения на уровне определенной отрасли или всей макроэкономики и могут характеризовать выгоду, получаемую населением страны в целом от функционирования системы высшего образования.

В данном случае имеют место стохастические взаимосвязи между объемами выделяемых бюджетных ассигнований и показателями конечных результатов, так как в их достижении могут принимать участие не один, а множество экономических субъектов, зачастую не зависящих друг от друга.

Эффективность расходов в широком смысле предполагает соотнесение результатов, на достижение которых они направлены, с объемами затраченных ресурсов.

Отличие категории эффективности от результативности заключается в следующем:

  • • эффективность является относительным показателем, характеризующим соотношение результатов и объемов ресурсов, затраченных на их достижение;
  • • в показателях результативности больше выражен отраслевой контекст (показатели результативности различны для каждой отрасли и сферы экономики);

• показатели эффективности позволяют сравнивать эффективность финансирования в зависимости от сфер и отраслей, времени, территории, результативность различных сфер (отраслей) сравнить невозможно.

Если рассматривать высшее образование в качестве услуги, по нашему мнению, возможно использовать понятие эффективности бюджетных расходов, приведенное Л.М. Подъяблонской: «...под эффективностью понимается объем затрат бюджета на предоставление единицы бюджетной услуги установленного качества (или объем затрат бюджета на достижение единицы конечного результата)»1.

Существуют следующие виды эффективности[4] [5]:

  • • экономическая;
  • • общественная (социальная);
  • • общественно-экономическая (социально-экономическая).

Экономическая эффективность отражает соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на обучение 1 студента).

Под общественной эффективностью понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности.

Общественно-экономическую эффективность характеризует соотношение величины достигнутого и планируемого в результате решения тактической задачи конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.

При этом важно понимать, что само по себе полученное значение эффективности не показательно. Оценить эффективность можно двумя основными способами[6]: во времени (т.е. сопоставить с прошлым периодом) или в сравнении с аналогичными значениями у сопоставимого «конкурента» (соседнего региона, частных компаний относительно государственных учреждений, однотипных государственных учреждений между собой и т.д.).

Область значений эффективности и результативности расходов в государственном секторе шире, чем в корпоративном. В последнем данные показатели исчисляются финансовыми показателями, связанными с прибыльностью организации.

Экономическая эффективность бюджетных расходов на высшее образование вычисляется путем оценки стоимости услуг по предоставлению высшего образования[2].

Оценка стоимости бюджетных услуг позволяет решить две ключевых задачи:

  • • определить потребность в финансировании предоставления услуг высшего образования;
  • • оценить эффективность того или иного вуза через сопоставление произведенных расходов и полученных результатов (результатами в этих целях являются показатели, характеризующие количественные аспекты предоставляемой услуги).

В то же время в государственном секторе появляется дополнительная, не менее важная характеристика - удовлетворенность потребителей и общества в целом. При этом такая удовлетворенность нередко превышает по значимости экономическую эффективность. Наличие столь сложного для анализа элемента делает оценку эффективности и результативности бюджетных расходов более субъективной и нестандартизи- руемой.

Специфичность показателей эффективности и результативности бюджетных расходов проявляется в наличии показателей, характеризующих именно сферу высшего образования как особую сферу социально-экономического развития страны.

При определении критериев результативности и эффективности финансирования высшее образование необходимо рассматривать не просто как частную услугу гражданам, а как услугу, имеющую при этом значительный социально-экономический эффект.

Неоднородность понятий результативности и эффективности финансирования высшего образования является причиной того, что имеет место иерархичность показателей результативности и эффективности.

Уровни показателей определяются уровнями финансирования высшего образования: финансирование высшего учебного заведения (микроуровень) или финансирование высшего образования как отрасли экономики (макроуровень).

На микроуровне высшее образование рассматривается как услуга, предоставляемая гражданам.

Для каждого высшего учебного заведения определяются непосредственные результаты их деятельности, которые в полной мере зависят от них.

Показатели результативности и эффективности могут быть использованы при распределении бюджетных ресурсов и при их перераспределении.

Поскольку основной повседневной задачей учреждения высшего образования является обучение студентов, в качестве показателя непосредственного результата его функционирования можно привести среднегодовое количество обучаемых студентов либо количество выпускаемых студентов в год. Прежде всего, от данных показателей зависит потребность вуза в определенном объеме финансового обеспечения, что удовлетворяет понятию непосредственного результата, приведенному ранее в настоящей работе.

Приведенные показатели характеризуют количественные аспекты функционирования высшего образования, не учитывающие при этом его качество, в связи с чем указанные показатели рекомендуется использовать только при распределении объемов бюджетных ресурсов между государственными вузами либо государственными органами, в ведении которых находятся государственные вузы.

Качество высшего образования в вузе позволят оценить такие показатели конечного результата, как доля выпускников вуза, нашедших работу по полученной специальности; уровень оплаты труда нашедших работу по полученной специальности выпускников конкретных вузов, а также доля выпускников вуза, поступивших в аспирантуру, докторантуру, а также получивших ученые степени.

Последний показатель связан с функционированием науки в стране, но он оценивает качество деятельности вузов, характеризуя их роль в подготовке кадров для фундаментальных и прикладных исследований.

Показатели, характеризующие качество высшего образования вуза, являются конечными на уровне высшего учебного заведения, когда высшее образование рассматривается как услуга, оказываемая конкретным гражданам, т.е. на микроуровне.

На основе данных показателей следовало бы осуществлять перераспределение бюджетных ресурсов между государственными вузами, что позволило бы внедрить механизмы соревновательности в их взаимоотношениях и таким образом стимулировать их к более качественному выполнению своих функций.

При распределении финансовых ресурсов внутри государственного вуза, по нашему мнению, в условиях необходимости повышения результативности и эффективности их функционирования важной является классификация расходов на переменные и постоянные, которая основывается на их зависимости от интенсивности функционирования учебного заведения (аналогично понятию «объема производства» в случае с производственным предприятием).

Иными словами, переменные расходы государственных вузов непосредственно зависят от количества обучающихся студентов. Такие расходы включают в себя затраты, непосредственно связанные с обучением студентов: оплата труда профессорско-преподавательского состава, обеспечение учебного процесса учебными материалами и методическими пособиями, учебным оборудованием, пополнение библиотечного фонда, социальные выплаты студентам и т.д.

Постоянные (накладные) расходы связаны с обеспечением учебного процесса и не зависят напрямую от количества обучающихся студентов: обеспечение деятельности руководства вуза, административно-хозяйственных подразделений, услуги связи, транспортные услуги и т.д.

При распределении и перераспределении финансовых ресурсов внутри государственного вуза необходимо исходить из аналогичного принципа путем выделения центров затрат вуза, их классификации как основных и обеспечивающих.

К основным центрам затрат государственного вуза должны быть отнесены деятельность кафедр, вузовских библиотек, учебно-научных лабораторий и иных структурных подразделений, непосредственно связанных с учебным процессом, и расходы на обеспечение деятельности которых напрямую зависят от количества обучающихся студентов.

Между основными центрами затрат вуза бюджетные средства должны распределяться пропорционально непосредственным результатам деятельности вуза: количеству обучающихся или выпускающихся студентов.

Для кафедр непосредственным результатом является количество обучающихся либо обученных студентов на кафедре, для вузовских библиотек, учебно-научных лабораторий - доля посетивших в процентах от общего количества обучающихся в вузе.

Аналогичным образом следовало бы применять качественные показатели результативности при распределении бюджетного финансирования на уровне вуза.

Обеспечивающими центрами затрат являются административно-хозяйственные подразделения, которые включают в себя деканаты факультетов, планово-экономические службы, отдел кадров, руководство и аппарат управления вузом, склады и т.д.

Распределение расходов на обеспечение деятельности указанных подразделений следовало бы осуществлять аналогично накладным расходам организаций негосударственного сектора экономики.

На макроэкономическом уровне речь идет о финансировании высшего образования как отрасли экономики, функционирование высших учебных заведений в которой является частным случаем.

В данном случае показатели деятельности высших учебных заведений (как непосредственные, так и конечные) характеризуют непосредственные результаты финансирования высшего образования как отрасли.

В зависимости от степени достижения показателей конечных результатов могут приниматься решения о распределении или перераспределении финансовых ресурсов на высшее образование среди всех отраслей экономики страны.

Непосредственные результаты финансирования высшего образования вносят вклад в достижение показателей конечного результата.

С учетом внешних эффектов высшего образования, позволяющих характеризовать его в качестве общественного блага, можно предложить следующие ключевые показатели конечного результата финансирования высшего образования:

  • • для высшего образования в целом - уровень высшего образования населения на 1000 человек;
  • • для высшего образования как «поставщика» кадров на рынок труда - доля выпускников вузов страны, устроившихся на работу по полученной специальности;
  • • для высшего образования как источника высококвалифицированных кадров в экономике - отношение заработной платы выпускников вузов, получивших работу по специальности, к среднерыночной заработной плате по такой специальности;
  • • для характеристики вклада высшего образования в фундаментальные и прикладные научные исследования - доля выпускников вузов, поступивших в аспирантуру или докторантуру; доля выпускников вузов, получивших ученые степени; индекс цитируемости работ.

Указанные показатели приведены с учетом наличия у высшего образования специфических функций, которые характеризуют высшее образование как самостоятельное благо.

Самостоятельность высшего образования, по нашему мнению, свидетельствует о том, что приведенные показатели результативности являются основными показателями развития высшего образования, в то время как все иные показатели, в развитие которых вносит вклад развитие высшего образования, не должны являться определяющими при распределении и перераспределении финансовых ресурсов на предоставление высшего образования, поскольку они характеризуют совершенно иные общественные блага и не связаны с основной сутью и функциями высшего образования.

Примерами таких показателей являются показатели, характеризующие вклад высшего образования в науку, социальное обеспечение, культуру и уровень преступности в стране. Такие показатели, по нашему мнению, не следует учитывать при распределении и перераспределении бюджетных ресурсов в сфере именно высшего образования, поскольку, наряду с эффективностью функционирования высшего образования, на эти показатели оказывают существенное влияние меры, предпринимаемые в соответствующих сферах социально-экономического развития (культура, правоохранительная деятельность, наука и т.д.).

Таким образом, при рассмотрении критериев эффективности и результативности бюджетных расходов в сфере высшего образования важно учитывать одновременно две его стороны: с одной стороны, высшее образование выступает как рыночное благо, а с другой - как общественное.

В этой связи при бюджетном финансировании вузов важными являются не только непосредственные (экономическая эффективность), но и конечные результаты (социальная эффективность). Для повышения эффективности и результативности бюджетных расходов на высшее образование следовало бы учитывать данные показатели при распределении бюджетных средств как между ведомствами, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, так и между конкретными вузами и структурными подразделениями вузов, непосредственно связанными с образовательным процессом.

Экономическая эффективность финансирования высшего образования характеризует его в качестве рыночного блага, и на основе отражающих ее количественных показателей непосредственных результатов необходимо осуществлять распределение бюджетных средств между конкретными высшими учебными заведениями или их структурными подразделениями.

Вместе с тем экономическая эффективность в связи с вышеназванными особенностями высшего образования должна рассматриваться в совокупности с социальной эффективностью, отражающей конечный результат и выгоды в целом для общества от функционирования сферы высшего образования, а также качество высшего образования.

Понятие социальной эффективности и показатели конечных результатов высшего образования могут использоваться при распределении бюджетных ассигнований с точки зрения приоритетов социально-экономической политики страны, а также при перераспределении бюджетных ресурсов между высшими учебными заведениями в пользу более эффективных.

Практическое применение эффективности бюджетных расходов на высшее образование также заключается в возможности ее сопоставления во времени, между различными высшими учебными заведениями, государственными органами, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, территориями, странами, что позволяет в конечном счете принимать решения о распределении бюджетных средств в сфере высшего образования.

  • [1] Л.М. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская «Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России», М.: Юнити-Дана, 2010, с. 89.
  • [2] «Финансы бюджетных организаций» под ред. Г.Б. Поляка, 2-е изд., М.:Юнити-Дана, 2013, с. 126.
  • [3] Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г.№ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
  • [4] Л.М. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская «Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России», М.: Юнити-Дана, 2010, с. 21.
  • [5] Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на2006-2008 годы. Письмо Минфина России от 27 июня 2005, № 02-АЛ/2008.
  • [6] Ваксова Е.Е. «Эффективность и результативность в бюджетном процессе» // Повышение эффективности бюджетных расходов: новые вызовы. Сборникстатей 2009-2010 гг. / Под ред. А.С. Бараховского, Е.Е. Ваксовой, М.: ЛЕНАНД,2011, с. 8.
  • [7] «Финансы бюджетных организаций» под ред. Г.Б. Поляка, 2-е изд., М.:Юнити-Дана, 2013, с. 126.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >