ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Система управления финансами муниципальных образований

Реформирование бюджетной системы, проводимое в Российской Федерации, существенным образом изменило подходы к управлению финансами муниципальных образований. Экономическая теория определяет управление, как совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения поставленной цели или определенного результата.

Управление финансами является сферой знаний, которая изучает практически все проблемы, решаемые экономистами на протяжении многих лет. Финансы являются объектом управления, они обеспечивают комплексное понимание природы взаимоотношений субъектов хозяйствования, теории принятия решений, непосредственно связаны с процессом управления и планирования. Сам процесс управления финансами неоднозначен, он включает не только управление объектами, но и совершенствование деятельности, организации самих субъектов управления.

Объектом управления муниципальными финансами является то, на что направлено управление, т.е. финансовые потоки, формирующиеся на разных стадиях денежного оборота, ресурсы, которыми располагают органы местного самоуправления, в том числе и муниципальная собственность, а также экономические отношения, возникающие в процессе формирования и использования муниципальных фондов денежных средств между органами исполнительной власти всех уровней и субъектами хозяйствования. Управление местными финансами представляет собой совокупность различных способов воздействия на экономические отношения, связанные с формированием и распределением фондов денежных средств на уровне муниципального образования. В ходе управления муниципальными финансами финансовые ресурсы выступают как объект управления, являясь при этом объективной экономической категорией. Следовательно, управлять ими необходимо посредством изучения и учета специфических свойств и возможностей этой категории.

Под субъектами управления финансами понимается совокупность организационных структур, непосредственно осуществляющих управление. Причем субъекты управления разделяют на органы стратегического управления, и органы оперативного управления. Функции субъектов управления муниципальными финансами сводятся к планированию, оперативному управлению и контролю финансовых потоков на данной территории.

Цель управления финансами, как правило, определяет основные направления реализуемой на территории муниципального образования финансовой политики. Принципы такой политики, а следовательно и принципы управления финансами можно сформулировать следующим образом:

  • • самостоятельность органов местного самоуправления в реализации приоритетов и задач управления финансами, выборе инструментов их достижения;
  • • сбалансированность бюджета муниципального образования;
  • • равенство бюджетных прав муниципальных образований;
  • • социальная направленность расходов бюджетов;
  • • эффективность использования бюджетных средств;
  • • прозрачность (открытость) принимаемых решений.

Конечная цель управления муниципальными финансами — обеспечение относительного баланса экономических институтов органов власти, юридических и физических лиц; бездефицитного местного бюджета; выполнение расходных полномочий.

Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, в разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств. Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных в установленном порядке на данное муниципальное образование.

Для реализации выбранной политики на муниципальном уровне создаются различные финансовые институты, которые могут быть представлены следующим образом:

  • • комиссии по бюджету, финансам, налогам, ценным бумагам и др. в представительном органе муниципальной власти;
  • • управления (департаменты, отделы) финансов;
  • • департаменты контрольных служб Министерства Финансов;
  • • городские (районные) налоговые службы;
  • • счетная палата представительного органа власти;
  • • городская (районная) таможня.

В последние годы в системе управления муниципальными финансами происходят существенные изменения. Огромное влияние на данный процесс оказывает стремительное развитие информационных технологий и массовая компьютеризация: машины успешно заменяют людей во многих областях производства и оказания услуг, в том числе государственных. Динамике подвергались и требования к деятельности органов власти: если в начале века учитывались запросы получателей государственных услуг по их количеству (минимум), то в дальнейшем к ним присоединились потребности рынка и экономики в целом. Сегодня определенную долю бремени социальной ответственности принимает на себя бизнес-сообщество — помощь в решении общественного развития, содействия социальной политике, проводимой органами государственного и муниципального управления. Граждане желают получить в результате руководства перечень эффективных, ответственных, оправданных решений, их результаты должны удовлетворять потребности каждого жителя муниципального образования, прежде всего, в муниципальных услугах. Эффективное государственное управление должно обеспечивать профессиональное, ответственное выполнение политических решений. Эти цели возможно достичь только под руководством грамотных, компетентных специалистов в сфере муниципального управления, готовых принимать на себя в том числе непопулярные решения и нести персональную ответственность за их неисполнение.

В результате действия указанных сил обнаруживается изменение роли и отношения к человеку в организации, в экономической деятельности: от рядового фактора производства к ключевому ресурсу, потенциалу, обеспечивающему выполнение поставленных задач. Не случайно на уровне государственных и муниципальных органов управления реализуются различные проекты (например, «Правительство дублеров» или «Золотой кадровый резерв»), позволяющие привлекать не просто квалифицированных специалистов, а талантливых управленцев. Таким образом, можно говорить о трансформации роли человека в сторону понятия «талант» (рис. 1.1).

В настоящее время именно в качественном управлении финансами специалисты видят выход из кризиса и решение долгосрочных задач развития. Сегодня очевидно, что целевого и экономного распределения ресурсов уже недостаточно для построения системы управления способной создавать условия для получения результатов, соответствующих выбранной стратегии развития государства.

Причем, если эффективное управление и конкурентные стратегии достаточно прочно вошли в российскую практику бизнеса, а вопросы качества находятся в стадии активной реализации, то для органов государственной и муниципальной власти это относительно новое направление. Первые попытки оценки отдельных показателей качества финансового менеджмента были сделаны при внедрении принципов БОР — бюджетирования, ориентированного на результат. Основная идея БОР — отход от планирования по результатам прошлых показателей, скорректированных на различные индексы. Прогноз показателей должен производиться комплексно в рамках среднесрочного планирования и сразу определять ожидаемый эффект финансирования.

Развитие методов, инструментов, операций менеджмента привело к появлению новых технологий — управление знаниями, талантами, инвестициями в человеческий потенциал, финансового менеджмента.

Динамика исследования комплексных экономических категорий под влиянием ряда факторов

Рис. 1.1. Динамика исследования комплексных экономических категорий под влиянием ряда факторов

Восприятию новых идей препятствуют существующие схемы управления, не обладающие качественными свойствами. Существующая разобщенность снижает результативность применения различных приемов, ввиду недостаточной их координации и отсутствия синергетического эффекта.

В процессе исследования на основе изучения экономической литературы и нормативно-правовой базы был сделан вывод о том, вопросы качества с позиции управления изучены недостаточно. Рассматривая различные интерпретации понятия «качество», в первую очередь следует отметить определение этого термина как философской категории, согласно которому качество выражает неотделимую от бытия объекта, его существенную определенность, благодаря которой он является именно этим, а не иным объектом. Толковый словарь русского языка определяет термин «качество» как «совокупность существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих предмет или явление от других и придающих ему определенность».

Термин «качество» имеет широкое распространение и используется во многих сферах экономической деятельности. Понятие «качество» чаще всего ассоциируется с производственной сферой, где формируется понятие качества продукции, как некий перечень полезных характеристик, направленных на удовлетворение потребностей общества в целом либо отдельного субъекта. Качество продукции тесно связано с понятием качество труда, которое представляет собой характеристику конкретного труда, отражающая степень его сложности, интенсивности, условия и значимость для развития экономики. На стыке наук экономической и социальной направленности различают понятие «качество жизни», которое отражает совокупность показателей общего благосостояния людей, характеризующих уровень материального потребления (уровень жизни), а также потребление непосредственно не оплачиваемых благ. В то же время этот же термин с точки зрения психологии имеет несколько иную трактовку, согласно которой, качество жизни — это субъективная оценка благополучия, основанная на воспринимаемом различии между действительным и желаемым состоянием жизни или восприятие индивидами их положения в жизни в контексте культуры и системы ценностей.

В последние годы экономисты определяют понятие качество и для такой категории как услуга. По мнению М. Камшиной, качество может быть определено как «степень удовлетворения ожиданий потребителей или как степень соблюдения предписанных требований и стандартов с позиции соответствия предоставляемых услуг их стоимости и как общую совокупность технических, технологических и эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет отвечать нуждам потребителей».

Таким образом, каким бы не был объект изучения, качество — это совокупность свойств, признаков, обусловливающих способность данного объекта удовлетворять потребности и запросы людей, соответствовать своему назначению и предъявляемым требованиям.

Несколько сложнее дать определение термину «качество» по отношению к процессу управления, так как управление — это не продукт, а вид деятельности, завершающийся созданием такого особого продукта как управляющие воздействия, управленческие решения. В словаре В. Даля термин «управлять» определяется как «править, давая ход, направление».

Управление как объект, подверженный оценке его качества, обладает некоторыми специфическими чертами:

  • • во-первых, управление не является продуктом, и поэтому к нему не может быть применен термин качества, в том смысле, в котором он используется при оценке товаров, продукции и услуг;
  • • во-вторых, потребность в результатах управления со стороны получателей не является явно выраженной, как это происходит с материально-вещественным продуктом. Сам по себе результат управления есть некая информация, спрос на которую реализуется иначе, чем на товары и услуги;
  • • в-третьих, полученная в результате принятия управленческих решений информация, реализуется в форме нормативноправовых актов, программ, заданий и т.п. и в отличие от продукции не ставит целью удовлетворять конечные потребности отдельных граждан, общества или экономики в целом.

В мировой практике используются международные стандарты ИСО (серия 9000), определяющие параметры качества продукции, а также требования системы менеджмента качества. При рассмотрении качества стандарт выделяет термин «заинтересованные стороны», к которым относит субъект, в той или иной мере заинтересованный в успехе работы предприятия. Следуя данной логике, при рассмотрении качества управления финансами заинтересованной стороной выступают граждане — получатели бюджетных услуг.

В соответствии со стандартом ИСО 8402 качество — это «полный набор свойств и характеристик продукта или услуги, которые имеют отношение к способности удовлетворять зафиксированные или подразумеваемые потребности».

В российском законодательстве определение «качество управления финансами» не сформулировано, однако в Концепции, разработанной Правительством, закреплены программные мероприятия, направленные на его повышение. Кроме того, Минфин в соответствующем положении определяет качество финансового менеджмента как «совокупность процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит)».

Обобщив существующие подходы, рассматриваем качество управления в контексте следующей логической последовательности: в процессе должного воздействия на объект управления создается конечный продукт, удовлетворяющий потребностям субъекта и его требованиям к качеству. Управление является видом деятельности, результат которого представлен в виде особого продукта — управленческого решения, как правило, оформленного документально, а его качество можно рассматривать как улучшение индикаторов, полученное в результате принятия данного решения. Таким образом, оценивать качество управления государственными и муниципальными финансами можно на основе их результативности и эффективности использования средств бюджета.

Обзор теоретических исследований и нормативной базы по данному вопросу позволили автору сформулировать следующую трактовку данного понятия. Качество управления финансами — комплексная категория, отражающая способность системы управления обеспечивать результативность реализации финансовой политики и создавать потенциал улучшения показателей в будущем. Сущность качества управления финансами проявляется в превосходстве полученных результатов деятельности над ожиданиями за счет как повышения оперативных результатов, так и создания стратегического потенциала. А значит, применение инструментов, способствующих достижению таких результатов, будет способствовать росту качества управления.

Улучшение качества бюджетных услуг, оказываемых населению, является главной целью проводимой сегодня реформы государственных и муниципальных финансов. Данная цель достигается путем постепенного, поэтапного перехода к управлению финансами, отвечающему лучшим образцам зарубежной практики.

Основные механизмы, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов были разработаны и заложены в программные документы Правительства РФ еще в 2007 г. Они задали новый вектор бюджетного планирования, ориентированного на конечный результат, заложили основу для повышения эффективности управления и возможности аудита эффективности бюджетных расходов. В то же время остается ряд нерешенных проблем. В частности, практическая реализация программ затрудняется неэффективной организацией внутренней структуры финансовых органов и органов исполнительной власти всех уровней, которая практически не изменилась с началом реформ. Если бюджетный процесс в целом и взаимоотношения бюджетов разных уровней претерпели существенные изменения, то организация планирования, формы осуществления финансового контроля, порядок составления и предоставления отчетности, механизмы распределения бюджетных расходов практически не изменились. Прежде всего это касается финансового управления министерств и ведомств, т.е. уровня главных распорядителей бюджетных средств.

Основные проблемы качества управления финансами можно сформулировать следующим образом:

  • • отсутствие регламентации внутренних процедур финансового управления;
  • • отсутствие консолидированной информации о состоянии финансового управления на всех этапах бюджетного процесса — планирования показателей, исполнения, составления отчета об исполнении и проведения процедур контроля;
  • • отсутствие опыта лучшей практики управления финансами, а значит четкого понимания стандарта качественного управления финансами;
  • • отсутствие методических материалов и руководств по совершенствованию финансового управления, оценке его эффективности, целевых показателей;
  • • отсутствие эффективной структуры управления сетью подведомственных государственных и муниципальных учреждений (прежде всего казенных).

Опыт проведения экономических реформ как в России, так и за рубежом свидетельствует, что залогом такого реформирования является комплексный, системный подход к организации финансов на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, с целью повышения качества управления финансами необходима разработка соответствующих механизмов на всех стадиях бюджетного цикла: планирование бюджетных показателей, исполнение бюджета (включая принятие решения по использованию бюджетных средств), отчетность и финансовый контроль.

Ориентируясь на передовой зарубежный опыт, в практику управления государственными и муниципальными финансами внедряются процедуры и методы финансового менеджмента, применяемые в частном секторе. С целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества функционирования общественных финансов в практику работы финансовых органов вводятся инструменты финансового менеджмента. Управление финансами в общественном секторе связано с проведением мероприятий, направленных на повышение результативности использования ресурсов. Они включают все аспекты управления финансовыми ресурсами, охватывают все фазы бюджетного цикла и направлены на общественно значимые результаты.

Важным элементом управления финансами является делегирование ответственности вместе с введением строгой подотчетности за результаты и системы внутреннего контроля, нацеленной в том числе на минимизацию рисков потерь, злоупотреблений и коррупции. Финансовый менеджмент предполагает предоставление большей свободы принятия решений тем, кто управляет бюджетными расходами и результатами. Управление муниципальными финансами включает в себя ряд организационных процедур:

  • • распределение бюджетных средств по первоочередным направлениям в условиях ограничения финансовых ресурсов;
  • • определение наиболее эффективных способов использования предоставленных для достижения целей муниципальной социально-экономической политики;
  • • повышение эффективности принятых управленческих решений;
  • • распределение полномочий и ответственности, обязательное закрепление их в нормативной базе;
  • • персональная ответственность органов власти за результаты принятых решений и их исполнение.

В целом управление муниципальными финансами представляет внутренние правила и процедуры, ориентированные на создание условий и методологическое обеспечение внутренних преобразований. Они должны удовлетворять целям финансового менеджмента:

  • 1. Организационная — повышение качества контроля, обеспечение правомерности деятельности, соблюдение законодательства, подотчетность. Чаще всего эти процедуры устанавливаются вышестоящей нормативной базой, от органов местного самоуправления требуется исполнение и проведение процедуры контроля.
  • 2. Ориентация на результаты — соответствие потребностям граждан и организаций в получении бюджетных услуг, а также требованиям региональных и федеральных органов власти, эффективность деятельности, улучшение результатов работы при сложившемся уровне финансирования. Оценка таких результатов может проводиться либо на основе динамики показателей (рост доходов бюджета, снижение количества жалоб со стороны граждан и т.п.), либо через установление нормативных показателей оценки (например, индекс открытости бюджета на уровне 74%).
  • 3. Ориентация на реформы — формирование стратегии развития, усиление обратной связи с потребителями услуг, управление изменениями и рисками, ориентация на конечный результат (влияние на общество), восприимчивость к инновациям и новым идеям. Зачастую идеи реформирования, инициируемые федеральными органами власти, сталкиваются с нежеланием их реализации на местах. Зачастую это связано с недостаточностью проработки самой процедуры реформирования, детализации целей и задач, инструментов их достижения, что делает сам процесс непонятным и запутанным для восприятия. Однако нередко проблема заключается в нежелании местных администраций разбираться в методиках, проявлять собственную инициативу, изучать лучший опыт других муниципалитетов. В этом случае их отчеты носят формальный характер, а планы мероприятий и собственные методики практически не отличаются от предложенного шаблона или образца.

Оценка качества управления финансами муниципального уровня предполагает повышение самостоятельности и ответственности за принимаемые решения, расширение горизонта планирования, а значит, разработки стратегических решений.

Таким образом, обеспечение финансовыми ресурсами муниципальных образований для реализации полномочий органов местного самоуправления является одной из основных задач бюджетного регулирования. Современная система управления муниципальными финансами должна отражать взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью.

Качественное управление муниципальными финансами предусматривает установление такого порядка бюджетного процесса, при котором планирование и расходование бюджетных средств осуществляются на основании информации о результатах деятельности отдельных структурных единиц бюджетного сектора — органов власти с одной стороны и получателей бюджетных услуг с другой.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >