Методический подход к оценке качества управления муниципальными финансами с учетом результативности межбюджетных отношений

В настоящее время большинство субъектов РФ разрабатывают такие методики самостоятельно. Большинство регионов придерживаются методических подходов и перечня критериев, предусмотренных методикой Министерства финансов РФ. В частности, в Московской области качество оценивается исходя из следующих аспектов управления: бюджетное планирование; исполнение бюджета; управление муниципальным долгом; управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг; прозрачность бюджетного процесса.

Мониторинг качества управления финансами проводится в Московской области с 2011 г. на основе распоряжения Министерства финансов Московской области от 14 апреля 2011 г. №22 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами». Качество управления оценивается в разрезе пяти вышеназванных направлений

Основной блок показателей направлен на соблюдение действующего законодательства муниципалитетами Московской области. Речь идет о нормативах, установленных Бюджетным Кодексом, касающихся размера дефицита бюджета, ограничений по расходам на оплату труда руководителей органов местного самоуправления, депутатов и муниципальных служащих, максимального размера муниципальных займов (соответственно ст. 92 106, 107 и 111 БК РФ). Если фактические показатели не соответствуют нормативам, их комплексная оценка качества сокращается на 5% за каждое такое нарушение.

Так, по итогам мониторинга в 2015 г. таких нарушений было выявлено 46 (приложение 4). Из них 25 нарушений допустили городские округа (по 3 нарушения зафиксировано у городских округов Подольск и Бронницы), 8 нарушений муниципальные районы, остальные — сельские поселения. В результате комплексная оценка качества была сокращена этим муниципалитетам на 5% (22 муниципальных образования), 10% (9 муниципалитетов) или 15% (2 городских округа) соответственно.

В целом по результатам оценки 6 муниципальных районов, 7 городских округов и 42 поселения получили первую степень качества. Причем, по два из них получают такую оценку два года подряд, а это значит, что им присваивается наивысшая степень качества управления финансами. В 2015 г. такими муниципалитетами стали Подольский и Щелковский муниципальные районы, а также городские округа — Реутов и Коломна (приложение 7).

Вторая степень качества — 24 городских округа, 24 района и 193 поселения. Третья степень — 6 муниципальных районов, 5 городских округов и 53 поселения.

На наш взгляд, действующая методика имеет некоторые недостатки.

1. Нарушение действующего законодательства является существенным критерием, снижающим результативность органов власти. Муниципалитеты, не выполнившие отдельные нормы Бюджетного кодекса, на наш взгляд, в принципе не могут иметь надлежащее качество управление финансами. Однако, результаты оценки показали, что, к примеру, город Подольск получил вторую степень качества при трехкратном (!) несоблюдении законодательства. Нарушения есть у городских округов Пущино, Красноармейск, Юбилейный, также попавших в группу муниципалитетов с надлежащим качеством управления финансами.

Считаем необходимым муниципальным образованиям, имеющим нарушения бюджетного законодательства автоматически присваивать третью степень качества, с разработкой соответствующих планов улучшения результатов, либо увеличить долю снижения показателя комплексной оценки с 5 до 10%. В этом случае подобная ситуация не повторится.

2. Показатели мониторинга не затрагивают такую важную сферу управления муниципальными финансами, как межбюджетные отношения. Считаем необходимым включить часть предложенных в предыдущей главе показателей результативности в перечень критериев оценки, как одного из основных блоков управления муниципальными финансами, учитывая следующее: показатель Ку — коэффициент увеличения поступлений доходов от местных налогов и доходов от использования имущества — основан на расчете динамики пополнения бюджета, которая, безусловно, характеризует итоги работы фискальных органов. Однако методика расчета совершенно не учитывает изменения в налоговом законодательстве. Например, предполагаемое введение налога на недвижимость сведет на нет все расчеты, поскольку не будет отчетной сопоставимой базы для выполнения расчетов. Кроме того, по вышеизложенным причинам, нам видится целесообразным использовать не данные по фактически собранным налогам, а налоговый потенциал муниципальных образований, который действительно будет характеризовать усилия органов власти по увеличению налоговых платежей в бюджет.

Так организация работ, связанных с выявлением и привлечением населения к регистрации имущественных прав на собственную недвижимость находится в рамках полномочий муниципальных администраций. Усилия органов власти, в частности, могут быть сосредоточены на создании соответствующей информационной базы, проведении работ по взысканию недоимки, организации дополнительных пунктов регистрации (с целью сокращения очередей и ускорения оформления документов), проведении консультационно-разъяснительных мероприятий с населением — все это способствует в конечном итоге притоку налоговых доходов.

В связи с этим целесообразно использовать такие показатели, как динамика развития налоговой базы по налогу на имущество физических лиц и динамика развития налоговой базы по земельному налогу. Данные показатели будут характеризовать работу с активами, включая землю и недвижимость, в частности создание базы и ведение учета муниципального имущества.

Предлагается реализовать механизм поощрения органов местного самоуправления за результативность межбюджетных отношений через систему оценочных показателей. Поскольку введение дополнительного мониторинга считаем нецелесообразным, возможно дополнить действующую методику оценки качества управления муниципальными финансами показателями результативности межбюджетных отношений. В настоящее время, как было сказано выше, анализ проводится по пяти основным направлениям.

Следуя форме, предусмотренной распоряжением Министерства финансов Московской области, характеристика индикаторов будет иметь следующий вид (табл. 4.5).

Таблица 4.5

Блок показателей оценки результативности межбюджетных отношений в оценке качества управления муниципальными финансами

Наименование индикатора

База для расчета

Вес

показателя

Целевое

значение

Индикаторы оценки результативности межбюджетных отношений 2,0

Снижение соотношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) до и после выравнивания

Данные министерства финансов субъекта РФ

2,0

2 раз

Снижение соотношения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений до и после выравнивания

Данные министерства финансов субъекта РФ

2,0

10 раз

Объем инвестиций в здания (без жилых), сооружения, машины, оборудование и транспортные средства, не относящиеся к государственной собственности по видам экономической дея-

Данные

территориального

органа

Федеральной

службы

государственной

статистики

1,0

Тр>

100%

Объем налоговых доходов бюджета муниципального образования

2,0

Тр>

100%

Окончание табл. 4.5

Наименование индикатора

База для расчета

Вес

показателя

Целевое

значение

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг

Данные

территориального

органа

Федеральной

службы

государственной

статистики

1,0

Тр>

100%

Среднемесячная заработная плата

1,0

Тр>

100%

Количество налогоплательщиков, которым исчислен земельный налог

1,0

Тр>

100%

Количество строений, помещений и сооружений по которым предъявлен к уплате налог на имущество физических лиц

1,0

Тр>

100%

Ни один из показателей действующей методики не коррелирует с предложенными индикаторами, а значит, расширяются границы комплексной оценки.

При проведении расчетов следует учитывать ряд особенностей организации межбюджетных отношений муниципального уровня.

Отметим, что первый индикатор оценки является показателем, характеризующим бюджетное выравнивание на региональном уровне, и рекомендуется при оценке качества управления финансами субъекта РФ. В наших расчетах при оценке результативности межбюджетных отношений муниципалитетов, был использован второй показатель, характеризующий политику выравнивания на уровне муниципальный район — поселение. Целевое значение показателя — сокращение уровня расчетной бюджетной обеспеченности в 10 раз, норматив ориентирован на целевой показателем соответствующей государственной программы Московской области.

Особенности распределения налогов между бюджетами муниципальных образований напрямую влияют на наполнение его доходной части. Налог на имущество физических лиц поступает в бюджеты городских округов, а собранный в муниципальных районах перераспределяется в бюджеты соответствующих поселений, следовательно, показатель прироста налогооблагаемой базы по этому налогу необходимо считать только для данных видов муниципальных образований.

Аналогичная ситуация при расчете сложится и с показателем прироста налогооблагаемой базы по земельному налогу, так как данный налог поступает в бюджеты поселений и городских округов.

В результате по муниципальным районам необходимо рассчитать на один показатель меньше, в сравнении с другими видами муниципалитетов. Поскольку степень качества считается для каждого типа муниципальных образований отдельно (в разрезе поселений, муниципальных районов и городских округов), наличие дополнительного индикатора никак не отразится на общем рейтинге.

В целом, отмечая значимость результатов перераспределения средств между бюджетами для финансовой сбалансированности муниципальных образований, считаем, что удельный вес индикатора в общей оценке качества должен быть на уровне качества планирования или исполнения бюджета, т.е. равен двум.

Расчеты показали, что внесенные корректировки не повлияли на результаты рейтинга муниципальных образований, получивших наивысшую степень качества — и по нашим расчетам, и по данным Минфина Московской области наивысшая степень качества управления муниципальными финансами в 2015 г. присвоена Подольскому и Щелковскому муниципальным районам, городским округам Коломна и Реутов (приложение 8). Однако по остальным группам качества, показатели результативности межбюджетных отношений способствовали изменению итогов (табл. 4.6).

Таблица 4.6

Свод результатов оценки качества управления финансами по муниципальным районам и городским округам Московской области

Степень

качества

Муниципальные районы

Городские округа

Действу

ющая

методика

С учетом рекомендаций

Откло

нение

Действу

ющая

методика

С учетом рекомендаций

Откло

нение

Наивысшая

2

2

-

2

2

-

1-я степень

6

8

+2

7

9

+2

2-я степень

24

19

-5

24

22

-2

3-я степень

6

9

+3

5

5

-

Внесенные изменения, безусловно, будут способствовать более эффективному распределению бюджетных средств, увеличат заинтересованность администраций в улучшении конечных результатов деятельности.

Использование предложенных индикаторов, на наш взгляд, более точно, нежели действующая методика отражает качество управления муниципальными финансами, дополняя ее реальной оценкой усилий органов власти по наращиванию налогового потенциала, интегрируя элементы стимулирования заинтересованности администрации муниципальных образований в более полном использовании собственной доходной базы.

3. Результаты рейтинговой оценки могут быть использованы как механизм поощрения, однако в региональном законодательстве данный факт не прописан (остается на усмотрение администрации).

В соответствии с направлением бюджетного реформирования в сторону повышения качества управления финансами, большинство субъектов РФ разрабатывают и используют на практике различные методические подходы, позволяющие учитывать при распределении финансовой помощи результаты деятельности органов власти, их усилия по увеличению доходной базы бюджетов. Как правило, для целей стимулирования в бюджете создается специальный фонд (на различных этапах бюджетной реформы создавались фонды муниципального развития, стимулирующие фонды, фонды реформирования муниципальных финансов, инвестиционные и др.). Чаще всего размер такого фонда определяется: в процентах от суммы налоговых поступлений от отдельных видов налогов; как доля от фонда финансовой поддержки; в виде фиксированной суммы, обозначенной в законе о бюджете.

Анализ нормативной базы субъектов РФ по вопросам регулирования межбюджетных отношений показал, что все используемые регионами подходы к распределению средств данного фонда можно объединить в две группы.

Первая группа — конкурсная основа распределения средств. Как правило, используется в регионах, где стимулирующий фонд предполагает инвестиционные цели использования. В качестве критериев отбора субъекты РФ, как правило, выделяют:

  • • значимость и актуальность решаемой задачи для муниципалитета, например, через расчет доли населения муниципального образования, для которого реализация данной программы является актуальной;
  • • уровень платежеспособности муниципального образования (в случае, если источниками покрытия общей стоимости программы являются не только собственные доходы муниципального образования, софинансирование из фонда муниципального развития, но и заемные средства);
  • • степень готовности программы к реализации (состав подготовленных пакетов документов, степень проработанности альтернативных вариантов);
  • • эффективность программы (количество вновь созданных рабочих мест, срок реализации программы, срок действия результатов реализации программы и др.) ;
  • • общая стоимость программы;
  • • доля софинансирования из фонда муниципального развития в общей стоимости программы. [1]

Инвестиционная программа считается прошедшей конкурсный отбор в случае, если первые четыре критерия являются самыми высокими, а два последних критерия — находятся на самом низком уровне. Считаем, что данный подход достаточно эффективен, поскольку отвечает стимулирующим целям политики выравнивания. На практике, при распределении средств фондов развития, проблемы чаще всего касаются не методического, а организационного аспекта. Безусловно, эти вопросы требуют отдельной, тщательной проработки.

Вторая группа — расчет стимулирующих дотаций на основе повышающих коэффициентов. В этом случае определяется перечень показателей, характеризующих результаты финансовой деятельности органов власти или социально-экономического развития территории за отчетный период, и на основе значений коэффициентов определяется доля участия муниципального образования в распределяемом фонде. Основные трудности при разработке данного подхода связаны как с составом критериев оценки (они должны не просто отражать реальное состояние дел, но и не требовать дополнительного сбора данных) так и с определения удельного веса их общей значимости.

Регионы, использующие второй способ расчета, при выборе критериев оценки чаще всего в той или иной интерпретации используют методику финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, утвержденную Министерством финансов РФ. Перечень индикаторов и бальные оценки значительно варьируются по субъектам РФ. Так, например, в Московской области методика предполагает использование 62 показателей , в Красноярском крае оцениваются 6 блоков индикаторов, в которые входят 102 показателя[2] [3] [4], а в Воронежской области количество оцениваемых критериев — 52

В рамках модели предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам возможно дополнить сумму дотаций стимулирующей составляющей. Тогда общий размер дотаций для муниципального образования (Дот,) будет рассчитан по формуле:

где ДоТу0 — сумма дотаций, предусмотренная на выравнивание

бюджетной обеспеченности, рассчитанная в соответствии с действующей методикой.

См.: Распоряжение Правительства Красноярского края от 19 декабря 2008 г. № 543-р.

ДоТуТИМ — дополнительная (стимулирующая) дотация, рассчитываемая исходя из результатов оценки качества управления финансами.

Такое объединение двух видов межбюджетных трансфертов видится логичным, поскольку финансовые ресурсы за достижение результатов в области качества управления не должны иметь целевой привязки использования и могут профинансировать расходы бюджета на усмотрение администрации, т.е. также должны быть предоставлены в форме дотаций. Распределение финансовых ресурсов между бюджетами, в том числе и стимулирующего характера, является инструментом межбюджетных отношений, также как и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Мониторинг качества управления финансами проводится администрацией ежегодно, общий объем фонда, предназначенного для стимулирования по результатам оценки, может быть заложен в закон о бюджете Московской области на очередной финансовый год и плановый период, например, в виде процента от планируемого фонда финансовой поддержки муниципальный районов и городских округов.

Любая работа в сфере аналитики по результатам мониторинга направлена на выявление ситуации, состояния дел в исследуемой сфере. Как правило, такая работа является функцией органов власти и проводится в рамках принятия управленческих решений в процессе текущей деятельности.

В принципе выбор объекта исследования не ограничен, однако, если анализируется система управления, то и объектом оценки должны быть публично-правовые образования, имеющие полноценные органы власти — в нашем случае муниципальные образования. Отметим, что пользователями информации в данном случае являются не только органы власти. Отдельные результаты мониторинга могут заинтересовать представителей бизнес-сообщества, население, как получателей бюджетных услуг, отдельные общественные организации, в том числе представляющие и политические интересы. Причем, цели у различных пользователей информации могут отличаться.

Вышестоящие органы власти проводят мониторинг с целью оценки результатов реализации своей политики, выявления причин невыполнения плановых показателей и поиска узких мест.

Представители муниципальных образований, как правило, желают видеть себя в числе лидеров рейтинга как претенденты на получение дополнительного финансирования. Кроме того, такие оценки позволяют проводить сравнение результатов собственной деятельности, видеть свои слабые стороны и сильные позиции в отличие от других, иметь возможность использовать лучшие практики в собственной работе.

Представителей общественных организаций рейтинговые оценки чаще всего интересуют с точки зрения стабильности бюджета, оказывающего финансовую поддержку малообеспеченным гражданам, а также динамики показателей, так или иначе влияющих на денежные доходы и накопления населения.

Бизнес-сообщество заинтересовано, прежде всего, в стабильной налоговой системе, неизменности ее регуляторов, а также характеристиках состояния ресурсной базы, механизмах финансовой поддержки предпринимательства, методах размещения государственного задания.

На наш взгляд, сегодня на практике результаты мониторинга оценки качества управления муниципальными финансами используются только органами государственной и муниципальной власти, результаты не доводятся до широкого круга пользователей информации, хотя его результаты общедоступны — размещены на официальных сайтах органов власти.

Как особый вид исследования мониторинг можно обозначить с помощью ряда соответствующих характеристик: комплексный характер, практическая направленность, простота и формализация методик, доступность исходной информации, сопоставимость полученных данных и их наглядность (доступность восприятия), относительный характер оценок и возможность разработки рекомендаций применительно к реалиям нашей действительности.

Несмотря на определение управления муниципальными финансами как объекта мониторинга, данный вид исследования носит комплексный характер, поскольку финансы пронизывают все экономические, социальные, экологические и даже политические аспекты деятельности муниципалитета.

Практическая направленность исследования обусловлена использованием в расчётах конкретных статистических данных, характеризующих реальные экономические тенденции развития муниципальных образований. Результаты мониторинга мы предлагаем использовать при распределении стимулирующих дотаций, что повышает практическую заинтересованность местных органов власти в улучшении качества управления.

Простота методики обеспечивается поэтапным, пошаговым методическим описанием и отсутствием сложных для понимания математических расчетов, в частности построения экономико-математических моделей. Безусловно, мат. моделирование можно использовать в оценке и прогнозе показателей. Однако сам процесс построения модели предполагает введение дополнительных условий и определение различных факторов, оказывающих влияние на конечный результат. Если разработчик ошибся в выборе фактора или его характеристике, то прогноз может привести к прямо противоположному результату. Таким образом, использование данных методов требует участия высококвалифицированных специалистов в данной сфере.

Информация, на основе которой проводятся расчеты, является официально публикуемой, доступна для исследователя, не требует дополнительных исследований, а значит, финансовых затрат. Отметим, что в настоящее время в аналитических целях иногда проще использовать не статистическую информацию, публикуемую Росстатом, а данные об исполнении бюджетов, предоставляемые органами исполнительной власти, Федеральной налоговой службой, внебюджетными фондами и размещаемыми на их официальных сайтах. Эти данные зачастую представлены в развернутой форме, к тому же в более короткие сроки.

Сопоставимость полученных данных и их наглядность также обеспечивается использованием в расчетах официальных статистических данных, публикуемых Федеральной службой государственной статистики и ее территориальными отделениями. Здесь следует помнить, что формальные оценки состояния финансов мало что скажут о деятельности самой исполнительной власти. Поэтому такой анализ должен включать и финансовые показатели, и индикаторы, характеризующие экономику муниципалитета.

Относительный характер оценок является важной характеристикой методики. В частности, в определении качества управления финансами используется ряд характеристик, не поддающихся количественной оценке, например, «размещение нормативно-правовых документов на официальном сайте администрации» или «наличие результатов контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг». Поэтому для свода комплексной оценки используют только относительные показатели.

Возможность разработки рекомендаций по результатам исследования предусмотрена алгоритмом расчета показателей: выявление проблемных моментов возможно на этапе расчета индикаторов по каждой группе. Простой констатации фактов и сравнение их с плановыми показателями недостаточно. Как уже было отмечено, основными потребителями информации по результатам мониторинга являются органы власти, их функции предполагают разработку специальной программы, направленной на повышение эффективности управления финансами. Формулируя выводы и определяя задачи на перспективу, следует помнить, что на результаты анализа оказывает влияние не только система управления муниципальным образованием, но и внешняя среда, на деятельность которой муниципальным органам власти повлиять очень сложно. Речь идет о процессах, происходящих за границами данной территории: решения федеральных и региональных органов власти, действующая нормативно-правовая база, регулирующая финансовые отношения, связанные с распределением налогов, исполнением расходных обязательств, механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и т.п.

Таким образом, предложенная в работе методика оценки качества управления муниципальными финансами с учетом показателей результативности межбюджетных отношений позволит реализовать механизм муниципальной власти за наращивание собственного налогового потенциала и выравнивание бюджетной обеспеченности своих поселений через систему оценочных показателей.

В целом теоретические и практические результаты представленного исследования могут способствовать развитию теории и практики межбюджетных отношений в системе управления муниципальными финансами.

  • [1] Гордеева Г.П., Макарова С.Н. Программно-целевое управление расходами бюджетов муниципальных районов // Вестник Красноярского государственного аграрного университета. 2013. № 6. С. 3-8.
  • [2] См.: Распоряжение Министерства финансов Московской области от
  • [3] 14 апреля 2011 г. № 22.
  • [4] См.: Постановление администрации Воронежской области от 7 апреля2008 г. № 279.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >