РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ДЕТСКИМ ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫМ ТУРИЗМОМ

Особенности организации отдыха и оздоровления детей в новых нормативно-правовых и экономических условиях

В связи с исполнением присущих детскому отдыху социально- экономических функций его организаторы постоянно стремились обеспечить максимальный охват детей оздоровительнообразовательными мероприятиями. Это было возможно достичь только при полноценном использовании регионального компонента детского отдыха. Последние (2009 года) изменения в нормативно-правовой базе еще более усилили значение регионального уровня организации отдыха детей.

Как уже было отмечено в главе 1, Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования» в рамках проводимого Правительством РФ разграничения финансирования выплат «страхового» и «нестрахового» характера были внесены изменения в Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». В соответствии с этими изменениями ФСС РФ с 2010 года прекратил выделение средств на проведение отдыха и оздоровления детей, за исключением финансирования отдыха детей в трудной жизненной ситуации.

На основании Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 326-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 12 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и в статьи 26.3 и 26.11 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия по обеспечению отдыха и оздоровления детей (за исключением отдыха детей в каникулярное время) были возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим, федеральным центром в 2010 году было предусмотрено увеличение налоговых источников, закрепленных за субъектами Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации, у которых в 2010 году дополнительные доходы от индексации ставок отдельных видов налогов и государственных пошлин не покрывали расходы, возникшие в связи с отменой софинансирования из федерального бюджета части обязательств субъектов РФ, Минфином России в 2009 году была предоставлена дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета на компенсацию разницы между дополнительными доходами и расходами путем предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетных кредитов в общей сумме 30,074 млрд рублей, в рамках которой были осуществлены мероприятия по организации отдыха и оздоровления детей.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 1836-р субъектам РФ было предусмотрено оказание в 2010 году финансовой помощи из федерального бюджета в сумме 58,3 млрд рублей, путем предоставления дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов.

Объем средств федерального бюджета на софинансирование мероприятий по отдыху и оздоровлению детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, был увеличен по сравнению с 2009 годом в 3 раза и составил 4,1 млрд рублей, что позволило субъектам Российской Федерации повысить объемы и качество оздоровления этой категории детей.

Для реализации переданных в регионы полномочий по обеспечению отдыха и оздоровления детей в 2010 году субъектам Российской Федерации было поручено:

  • - принять необходимую нормативную правовую базу организации и проведения отдыха и оздоровления детей;
  • - предусмотреть в региональных бюджетах на 2010 год объем ассигновании на отдых и оздоровление детей на уровне не ниже объемов, предусмотренных на эти цели фондом социального страхования Российской Федерации на 2009 год по соответствующему субъекту Российской Федерации;
  • - организовать информационную работу с населением по проведению детской оздоровительной кампании;
  • - организовать проведение своевременной заявочной кампании и подготовку к проведению конкурсных процедур по закупке путевок в соответствии с имеющимися заявками;
  • - предусмотреть меры по организации отдыха и оздоровления детей в региональных программах социально-экономического развития, разработать программы организации отдыха и оздоровления детей, включив в них мероприятия по развитию материально- технической базы загородных оздоровительных лагерей;
  • - уделять особое внимание организации отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также реализации мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе по созданию в период школьных каникул для детей в возрасте от 14 до 17 лет (включительно) специализированных лагерей, проведению целевых смен;
  • - привлечь к организации летнего отдыха детей общественные, профсоюзные организации и организации работодателей.

Минздравсоцразвития России было дано поручение осуществлять мониторинг мероприятий, проводимых в субъектах РФ по подготовке к детской оздоровительной кампании.

Проведенный авторами данного исследования анализ показал, что в целом за 2009-2010 годы нормативно-правовая база детской оздоровительной кампании в регионах была сформирована.

Прежде всего субъекты РФ определили органы исполнительной власти, уполномоченные на организацию и проведение мероприятий по детской оздоровительной кампании.

Обобщая имеющийся опыт регионов, можно выделить

многополюсную и однополюсную модели регионального управления детским отдыхом.

В случае избрания первой модели при правительстве субъекта Федерации образуется координирующий орган (обычно

межведомственная или координационная комиссия) по руководству детским отдыхом в регионе, в состав которого входят представители всех заинтересованных министерств и ведомств во главе с заместителем руководителя правительства, отвечающим за социальную сферу. В таком случае каждая региональная структура выполняет ту часть работы по организации детского отдыха, которая на нее возложена по положению об этой структуре. Обычно за отдых детей в каникулярное время в лагерях дневного пребывания отвечают департаменты (министерства) образования, за оздоровление детей- инвалидов и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в стационарных загородных объектах - органы социальной защиты, за лечение больных детей в условиях санаториев и лагерях санаторного типа - органы здравоохранения. Средства на отдых и оздоровление детей из бюджета региона распределяются между участниками оздоровительной кампании в соответствии с принятыми органами власти нормативными документами, регулирующими эти отношения. Как было выяснено авторами в результате проведенного исследования, подобная модель имела место в 22 субъектах РФ.

В случае однополюсной модели руководство субъекта Федерации определяет и законодательно закрепляет структуру, уполномоченную в регионе за организацию отдыха и оздоровления детей. В некоторых случаях к указанным функциям добавляется еще организация занятости подростков в каникулярное время. Уполномоченный орган планирует и организует всю работу по обеспечению отдыха детей в субъекте Федерации, независимо от различий во властной вертикали отдельных структур, принимающих участие в этой работе. При такой модели финансирование детской оздоровительной кампании по линии регионального бюджета сосредоточивается в указанном уполномоченном органе, который перераспределяет средства по уполномоченным за детский отдых в муниципальных образованиях. Эту модель избрали 56 субъектов РФ.

В качестве уполномоченного в регионе органа за проведение детского оздоровления и отдыха наиболее часто определялись структуры исполнительной власти, ответственные за социальное развитие, социальную защиту, демографическую или семейную политику, - в 23 регионах (Адыгея, Астрахань, Вологда, Кабардино- Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Краснодарский край, Калуга, Калининград, Иваново, Иркутск, Московская обл., Новосибирск, Пермь, Саратов, Сахалин, Свердловская обл., Смоленск, Тюмень, Тула, Ярославль).

В 20 субъектах Федерации эта работа была возложена на региональные органы исполнительной власти в сфере образования - всего 20 регионов (Алтайский край, Архангельск, Башкирия, Бурятия, Владимир, Еврейская автономная область, Забайкалье, Коми, Курган, Ленинградская область, Липецк, Мурманск, Нижний Новгород, Орел, Псков, Томск, Удмуртия, Ульяновск, Хабаровск, Якутия).

Региональные органы исполнительной власти в сфере здравоохранения в качестве уполномоченного органа по организации оздоровления детей были определены в 5 субъектах РФ (Белгород, Калмыкия, Оренбург, Пенза, Чувашия).

Региональным органам исполнительной власти в сфере молодежной политики эта работа была поручена в 8 регионах (Брянск, Дагестан, Камчатка, Курск, Москва, Санкт-Петербург, Омск, Татарстан).

В большинстве регионов изменения в организацию детского отдыха были внесены не только со стороны исполнительной власти, но и законодательной.

В 33 субъектах РФ были приняты региональные законы (приложение А1), отразившие новые подходы к организации отдыха детей. Эти законы определили функции, права и обязанности различных региональных органов управления оздоровлением детей, делегировали органам местного самоуправления часть полномочий субъектов Федерации по организации отдыха детей в каникулярное время, закрепили права детей региона на отдых и оздоровление.

Исполнительная власть субъектов РФ конкретизировала финансовоорганизационные аспекты детского отдыха путем принятия специальных постановлений, содержащих указания на государственные органы, отвечающие в данном регионе за организацию детского отдыха, описание задач, которые им необходимо решить, порядок финансирования оздоровительной кампании и объем средств, направляемых на эти цели, размеры и формы компенсации затрат родителям на детский отдых.

В ряде регионов был реализован программно-целевой подход к организации отдыха детей. Проведенный авторами анализ показал, что региональные долгосрочные целевые программы, содержащие вопросы детского отдыха, были приняты в 50 из 78 (64%) субъектов РФ (приложение А2). В 21 регионе (42%) эти программы были прямо посвящены организации отдыха и оздоровления детей и подростков, в 24 субъектах Федерации (48%) были разработаны разделы (подпрограммы) в составе целевых программ «Дети», «Дети и семья», в 3 областях такие разделы вошли в ведомственные целевые программы по развитию образования, социальной защиты или здравоохранения, в 2 регионах вместо программ были утверждены соответствующие концепция или комплекс мер по организации детского отдыха.

Организация летней оздоровительной кампании имела существенные региональные отличия. В 21 субъекте РФ был определен (или создан специально) орган, непосредственно осуществляющий мероприятия по детскому отдыху. Такой орган чаще всего имел статус либо учреждения дополнительного образования, либо автономного некоммерческого учреждения. Во Владимирской области областной департамент образования наделил такими полномочиями «Центр экспертизы образовательной деятельности и обработки информации ЕГЭ» из-за наличия хорошо налаженной информационной системы обмена данными с муниципалитетами. В Липецкой области эта работа была поручена Липецкому институту развития образования. Московская область возложила обязанности по осуществлению мероприятий детского отдыха на «Областной социальнореабилитационный и научно-методический центр «Семья», г. Москва - на ГАУ «Московский центр детского, семейного отдыха и оздоровления».

Существенно облегчало работу с муниципальными организаторами детского отдыха и родителями наличие в регионе специального сайта, посвященного вопросам проведения детской оздоровительной кампании. Подобный сайт создавался либо государственным органом, наделенным полномочиями по организации детского отдыха, либо учреждением, которому этот орган поручил проведение такой работы. Авторами было установлено наличие специализированного сайта по детскому отдыху в 21 регионе (в 27% субъектов).

Одной из рекомендаций, направленных федеральным центром в регионы, было предложение сформировать областные (краевые) реестры детских оздоровительных лагерей, что дало бы возможность оценить местный рекреационный потенциал, планировать объемы летней оздоровительной кампании и ее бюджеты, ориентироваться в ценовой политике. Оказалось, что к 2011 году реестры ДОЛ были сформированы в 60 субъектах Федерации из 78 (77%).

Реализуя закрепленное в федеральном и региональном законодательстве право детей на отдых, все субъекты Федерации разработали формы компенсации детям стоимости путевок в ДОЛ и санаторий, а также утвердили саму стоимость, исходя из которой рассчитывался размер компенсации, и продолжительность путевки.

Поскольку размеры оздоровительного бюджета не позволяли полностью компенсировать всем детям затраты на отдых, в регионах были определены категории детей и процент от стоимости путевки, подлежащий компенсации. Проведенное авторами изучение региональных подходов к оплате семейных затрат на отдых позволило выделить несколько основных форм компенсаций. Практически все субъекты Федерации полностью компенсировали затраты на отдых детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, используя для этого консолидированные средства федерального и регионального бюджетов.

В 64 регионах (82%) была введена норма компенсации стоимости путевки для детей, родители которых работают в бюджетной сфере, в размере 80-90%.

Для остальных детей обычно предусматривалась компенсация в размере 50% утвержденной в данном регионе стоимости путевки.

В некоторых субъектах РФ (Калининградская, Псковская, Ростовская, Свердловская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская области, Приморский край) были разработаны схемы компенсации, зависящие от величины прожиточного минимума. В таких случаях полной компенсации подлежали затраты на отдых семей, чьи среднемесячные доходы были ниже установленного в регионе прожиточного минимума, частичной - остальным семьям.

Отдельные субъекты, чьи возможности не позволяли в большом объеме обеспечить загородный отдых детей на своей территории, и вынужденные вывозить детей в другие регионы, ввели разный размер компенсации для путевок, закупленных в местные лагеря и в отдаленные лагеря и санатории (Республика Карелия, Архангельская, Мурманская области).

В некоторых, в основном небольших по численности, регионах удалось полностью компенсировать затраты семей на детский отдых (Республики Северного Кавказа, Калмыкия, Астраханская, Пензенская области, Еврейский и Чукотский АО).

Поскольку детский отдых подвержен значительным и разнообразным рискам, федеральный центр рекомендовал субъектам РФ ввести обязательное страхование детей с оплатой из местных бюджетов. Анализ показал, что эту рекомендацию выполнили только 10 регионов (13%).

Таким образом, приведенный в данном разделе материал позволил авторам сделать заключение о существенных различиях в подходах региональных властей к организации отдыха и оздоровления детей. Для объективной оценки уровня управления субъектов РФ организацией детского отдыха было предложено ввести суммарный показатель организации детского отдыха (СП0Д0), представляющий

собой сумму полученных экспертным путем следующих оценок:

  • 1. Наличие регионального Закона, определяющего организацию детского отдыха в данном субъекте РФ (2 балла - наличие Закона о детском отдыхе, 1 балл - наличие Закона, в котором имелись отдельные положения о детском отдыхе);
  • 2. Наличие региональной целевой долгосрочной программы по организации отдыха детей (2 балла) либо подпрограммы в других ЦП (1 балл);
  • 3. Наличие регионального реестра ДОЛ (1 балл);
  • 4. Наличие организации, ответственной (уполномоченной) за детский отдых в регионе (1 балл);
  • 5. Наличие отдельного сайта, посвященного детскому отдыху в регионе (1 балл);
  • 6. Наличие обязательного страхования детского отдыха из регионального бюджета (1 балл);
  • 7. Оценка регионального уровня компенсации стоимости путевки, при которой достаточным уровнем (1 балл) считалась компенсация 100% от утвержденной в регионе стоимости путевки для детей- инвалидов и других детей, находящихся в трудной ситуации, при 50%-ной компенсации остальным детям; улучшенным уровнем (2 балла) - дополнительно 90%-ная компенсация детям, родители которых работали в бюджетных учреждениях; хорошим уровнем (3 балла) - система компенсации больше предыдущих.

Вычисление предложенного авторского показателя по всем субъектам РФ (за исключением Чеченской Республики) позволило определить место каждого региона по уровню организации детского отдыха. Первые десять регионов представлены в табл. 2.1.

Организационная работа, проводимая в регионе и оцениваемая по суммарному показателю организации детского отдыха, в краткосрочном периоде имела статистически достоверным результатом (корреляция Пирсона, г=0,202, р=0,05) главным образом увеличение процента оздоровленных детей (табл. 2.2).

Связи СП0д0 с состоянием здоровья детей в регионе установить не

удалось, что, вероятно, объясняется сравнительно небольшим (около года) сроком проведения организационных мероприятий, еще не реализовавшихся в снижении заболеваемости.

Таблица 2.1

Лучшие десять регионов по уровню организации детского __отдыха__

Регион

СП о до

Ранг по возрастанию

Пермский край

10

1

Псковская область

9

2

Ульяновская область

9

3

Республика Саха (Якутия)

9

4

Тульская область

8

5

г. Москва

8

6

Волгоградская область

8

7

Республика Башкортостан

8

8

Оренбургская область

8

9

Саратовская область

8

10

Собственные данные.

Таблица 2.2

Корреляция суммарного показателя организации детского отдыха в регионе с процентом оздоровленных детей_

Показатели

Ранг суммарного показателя организации детского отдыха

Ранг

процента оздоровленных детей

Ранг суммарного показателя организации детского отдыха

Корреляция

Пирсона

1

0,202

р(2-сторон.)

-

0,05

N

78

78

Ранг процента

оздоровленных

детей

Корреляция

Пирсона

0,202

1

р(2-сторон.)

0,05

-

N

78

78

Собственные данные.

Одним из основных показателей состояния детского отдыха является объем финансирования, выделяемый в регионе на проведение оздоровительной кампании. Как уже было указано в разделе 1.2, всего на эти цели из бюджета всех уровней в 2010 году было выделено

38 320 млн руб., что на 18,7% больше, чем в предшествующем году [48].

Проведенный авторами анализ показал, что не все субъекты Федерации сумели компенсировать в 2010 г. выпадающие объемы финансирования в связи с проведенной реформой ФСС (табл. 2.3).

Таблица 2.3

Изменение объемов финансирования отдыха детей по

федеральным округам в 2009-2010 гг.

Федеральный округ

Объем финансирования, млн руб.

%

2009

2010

Центральный

8012,6

8852,5

110,5

Северо-Западный

3281,4

3255,5

99,2

Южный

2464,0

2615,5

106,1

Северо-Кавказский

1777,2

1907,2

107,3

Приволжский

5735,1

6178,9

107,7

Уральский

3267,7

3953,3

121,0

Сибирский

4655,0

5111,1

109,8

Дальневосточный

1798,4

2346,7

130,5

Источник: составлено автором по данным Минздравсоцразвития.

Не сумел сохранить финансирование в полном объеме Северо- Западный федеральный округ. По отдельным регионам сумму меньше предшествующего года выделили на оплату детского отдыха 6 субъектов РФ (Республика Коми, Республика Татарстан, Ленинградская, Астраханская, Омская и Челябинская области). Поскольку в абсолютных цифрах недофинансирование по всем регионам составило всего 290,5 млн руб., основной его причиной представляются сжатые сроки, имевшиеся у регионов на подготовку к летней оздоровительной кампании.

Вместе с тем, по мнению авторов, более важным финансовым показателем является не общий объем финансирования, а размер средств, выделяемых в регионе в расчете на 1 ребенка. Проведенное исследование позволило установить значительные колебания этого показателя по округам (табл. 2.4) и субъектам Федерации (табл. 2.5).

Из данных, представленных в таблице 2.4, видно, что Северо- Западный ФО существенно превосходил остальные округа в удельном объеме финансирования детского отдыха, поэтому небольшое снижение размера выделяемых в 2010 году средств не являлось для него критичным. Напротив, даже 130%-ное увеличение затрат на детский отдых в Дальневосточном ФО только несколько сократило его большое отставание в этом вопросе от остальных округов.

Таблица 2.4

Объем финансирования детского отдыха, руб. в расчете на _одного ребенка по федеральным округам в 2010 г._

Федеральный округ

Объем финансирования, руб. на 1 ребенка

Центральный

3379,2

Северо-Западный

4054,8

Южный

2629,0

Северо-Кавказский

1684,4

Приволжский

2558,1

Уральский

2809,9

Сибирский

2261,3

Дальневосточный

1735,9

Рассчитано авторами.

Что же касается республик, краев и областей (табл. 2.5), то в вопросах финансирования ими отдыха детей имели место существенные различия: объем средств на 1 ребенка в лучшем по данному показателю регионе (Чукотка) в 25 раз превосходил этот показатель в худшем регионе (Московская обл.). В то же время анализ показал, что выделение в федеральных округах средств на детский отдых адекватно отражает состояние здоровья детей в этих регионах (табл. 2.6). Достоверно высокий уровень корреляции заболеваемости детей с размером бюджета на детский отдых (г=0,903) показал, что бюджетные средства расходуются в соответствии с реальной в них потребностью.

Таблица 2.5

Десять лучших и десять худших регионов по объему годового финансирования детского отдыха, руб. в расчете на одного ребенка

в 2010 г.

Регион

Объем средств на 1 ребенка, руб.

Ранг

Чукотский автономный округ

14 366

1

Калининградская область

7233

2

г. Москва

6847

3

Мурманская область

6307

4

Красноярский край

4833

5

Республика Коми

4714

6

Челябинская область

3946

7

Смоленская область

3920

8

Ленинградская область

3907

9

Магаданская область

3865

10

Воронежская область

1609

69

Новосибирская область

1281

70

Республика Бурятия

1274

71

Республика Саха (Якутия)

1261

72

Иркутская область

1195

73

Приморский край

975

74

Республика Тыва

920

75

Республика Ингушетия

894

76

Республика Дагестан

888

77

Московская область

554

78

Собственные данные.

Таблица 2.6

Корреляция суммарного бюджета округа отдыха с процентом _оздоровленных детей__

Показатели

Число больных детей на 1 тыс.

Суммарный бюджет на 1 ребенка, руб.

Число больных детей на 1 тыс.

Корреляция

Пирсона

1

0,903**

р (1 -сторон)

-

0,001

N

8

8

Суммарный бюджет на 1 ребенка, руб.

Корреляция

Пирсона

0,903**

1

р (1 -сторон)

0,001

-

N

8

8

** Корреляция значима на уровне 0.01 (1-сторон). Собственные данные.

Организационные усилия федерального центра и регионов позволили в целом по стране обеспечить объем оздоровления детей в 2010 году не меньше предшествующего 2009 года (табл. 2.7).

Однако рассмотрение отдельных показателей в структуре детского отдыха (табл. 2.8) показало, что при положительной в целом динамике оздоровления снизился удельный вес охвата детей в загородных муниципальных ДОЛ, круглогодичных негосударственных ДОЛ и оздоровительных учреждениях Юга России.

Сокращение в 2010 году на 2,8% числа детей, оздоровление которых осуществлялось в учреждениях, расположенных на Юге России, и предназначенных, в первую очередь, для лечения и реабилитации детей с различными заболеваниями, существенно снизило лечебный эффект летней кампании.

Таблица 2.7

Охват детей отдыхом и оздоровлением в 2009-2010 гг.

Детский контингент

Годы

%

при

роста

2009

2010

Число детей, охваченных отдыхом и оздоровлением, всего

7 203 494

1 501 778

104,1

В загородных муниципальных ДОЛ

632 196

637 081

108,0

В загородных негосударственных

дол

692 241

753 377

108,8

В загородных муниципальных ДОЛ круглогодичного действия

216 259

248 928

115,1

В загородных негосударственных ДОЛ круглогодичного действия

405 271

361 494

89,1

В лагерях дневного пребывания

3 177 146

3 315 066

104,3

В оздоровительных учреждениях Юга России

309 426

269 863

87,2

В иных детских учреждениях

1 770 954

1 915 969

108,2

Составлено авторами по данным Минздравсоцразвития.

Таблица 2.8

Число детей (в %), отдохнувших в различных организациях _отдыха и оздоровления в 2009-2010 гг. __

Организации отдыха и оздоровления детей

2009

2010

+/-

Загородные муниципальные ДОЛ

8,8

8,6

-0,2

Загородные негосударственные ДОЛ

9,6

10,1

+0,5

Загородные муниципальные ДОЛ круглогодичного действия

3

3,3

+0,3

Загородные негосударственные ДОЛ круглогодичного действия

5,6

4,9

-0,7

Лагеря дневного пребывания

44,3

44,7

+0,4

Оздоровительные учреждения Юга России

4,3

3,6

-0,7

Иные детские учреждения

24,4

24,8

+0,4

Составлено авторами по данным Минздравсоцразвития.

В этих случаях увеличение оздоровления по дневным формам отдыха и иным учреждениям нельзя рассматривать как положительное: полученный прирост на 4,3% числа детей, чей отдых проходил в лагерях дневного пребывания (пришкольных), с наименее

благоприятными (по сравнению с другими учреждениями) возможностями для полноценного отдыха и оздоровления детей, как уже указывалось, не мог являться формой компенсации оздоровительного эффекта.

По федеральным округам темпы роста оздоровления детей с использованием вышеуказанных различных форм несколько

отличались (табл. 2.9).

Таблица 2.9

Темпы роста числа детей, охваченных различными формами отдыха и оздоровления детей в 2010 г. (в % к 2009 г.)_

Федеральный

округ

Формы охвата детским отдыхом

Стацио

нарные

ДОЛ

Лагеря дневного пребывания

Иные

формы

отдыха

Все

формы

отдыха

Центральный

108,1

100,3

114,2

105,5

Северо-Западный

102,1

101,8

109,6

105,5

Южный

101,6

166,1

102,8

117,6

Северо-Кавказский

100,3

109,6

102,9

105,9

Приволжский

101,7

99,2

118,9

104,3

Уральский

86,0

101,8

91,8

84,9

Сибирский

96,0

97,0

105,2

99,1

Дальневосточный

119,8

105,4

96,5

106,0

Всего по РФ

100,7

104,3

108,2

104,1

Составлено авторами по данным Минздравсоцразвития.

В Южном ФО, имеющем исходно высокий процент охвата детей стационарными формами оздоровления, значительно увеличили пребывание детей в ЛОУ дневного пребывания (на 66,1% по сравнению с 2009 г.). В Приволжском и Центральным округах больше внимания уделили развитию иных форм оздоровления, к которым относят специализированные (профильные) лагеря - спортивные, оборонно-спортивные, туристические, труда и отдыха, экологобиологические, краеведческие и другие, пребывание в которых позволяет совместить отдых с физическим, духовным, образовательным и трудовым воспитанием детей. Руководство Дальневосточного округа, в котором имело место существенное отставание стационарных форм оздоровления, сосредоточило усилие именно на этих лагерях (рост 119,8%).

Объемы оздоровления в регионе в значительной степени зависели от размера стоимости путевки, принятой в качестве базы для расчета компенсации. Проведенный авторами анализ полученных из регионов статистических данных показал, что руководство ряда субъектов Федерации в стремлении достичь более высоких процентов охвата установило достаточно низкую базовую стоимость детской путевки, тогда как в других регионах пошли по пути максимальной компенсации семейных затрат на отдых (табл. 2.10).

Таблица 2.10

Десять лучших и десять худших регионов по базовой стоимости

путевки в ДОЛ, руб., в 2010 г.

Регион

Стоимость путевки на 21 день, руб.

Ранг

Камчатский край

22 000

1

г. Москва

20 000

2

Чукотский автономный округ

20 000

3

Сахалинская область

17 114

4

Краснодарский край

16 380

5

Карачаево-Черкесия

14 700

6

Амурская область

14 000

7

Еврейская автономная область

13 260

8

Магаданская область

13 125

9

Мурманская область

12 936

10

Владимирская область

8000

69

Ивановская область

8000

70

Алтайский край

8000

71

Тверская область

7920

72

Чувашская Республика

7700

73

Курганская область

7560

74

Республика Бурятия

7337

75

Белгородская область

7252

76

Республика Дагестан

6800

77

Республика Карелия

6600

78

Данные получены авторами по результатам собственного исследования.

По федеральным округам средняя стоимость детской путевки в загородный ДОЛ также существенно и статистически достоверно различалась (табл. 2.11). Наиболее высокой она была в Дальневосточном федеральном округе (в среднем 14 713 руб.), что понятно, если учесть сравнительно более высокие цены в регионе, наименьшей - в Приволжском федеральном округе.

Средняя стоимость путевки в загородные ДОЛ санаторного типа и в санатории также колебалась по регионам и округам (табл. 2.12), хотя эти колебания и не вышли за границы статистической погрешности.

Таким образом, представленные в данном разделе авторские материалы показали, что регионы подошли к реализации новых законодательных требований к организации детского отдыха с разных позиций, определяемых предшествующими различиями, финансовыми возможностями и собственным видением путей решения этой проблемы.

Таблица 2.11

Средняя базовая стоимость детской путевки в ДОЛ

по федеральным округам в 2010 г., руб. _

Федеральный

округ

Средняя стоимость путевки, руб.

Стандартная

ошибка

Минимум

Максимум

Центральный

9569,33

679,167

7252

20 000

Северо-Западный

10 922,10

620,983

6600

12 936

Южный

10 585,17

1238,476

8161

16 380

Северо-Кавказский

10 495,33

1136,650

6800

14 700

Приволжский

9318,50

297,385

7700

11 130

Уральский

10 176,75

1083,407

7560

12 647

Сибирский

9686,64

471,444

7337

12 600

Дальневосточный

14 713,22

1373,956

10000

22 000

В среднем по России*

10 488,33

330,385

6600

22 000

Данные получены авторами по результатам собственного исследования. * По 78 субъектам РФ.

Таблица 2.12

Средняя базовая стоимость детской путевки в ДОЛ санаторного типа и санаторий по федеральным округам в 2010 г., руб._

Федеральный округ

Средняя

стоимость

путевки,

руб-

Стандартная

ошибка

Минимум

Максимум

Центральный

16 830,39

3071,580

12 000

68 670

Северо-Западный

14 605,00

1030,851

11 550

23 100

Южный

14 161,50

977,491

12 600

18 900

Северо-Кавказский

15 734,17

1209,547

13 335

21 000

Приволжский

13 732,64

418,517

10 668

17 367

Уральский

17 217,50

1968,402

14 490

23 000

Сибирский

14 354,91

972,201

8000

18 214

Дальневосточный

18 889,11

1413,511

12 600

25 000

В среднем по России*

15 607,74

774,720

8000

68 670

Данные получены авторами по результатам собственного исследования. * По 78 субъектам РФ.

В связи с этим возникла необходимость сравнительного анализа состояния оздоровления детей в субъектах РФ на основе каких-либо объективных показателей и выделения групп с однотипным положением дел в этой сфере.

Для решения указанной задачи авторы предложили применить матричный метод как результат предварительно проведенного морфологического анализа. Под морфологическим анализом как вариантом структурно-функционального анализа понимают способ анализа всевозможных соотношений составляющих исследуемой системы [39, 93]. Морфологический анализ основан на построении таблицы (морфологического ящика), в которой перечисляются все основные элементы, составляющие объект, и указывается возможно большее число известных вариантов реализации этих элементов. Комбинируя варианты реализации элементов объекта, можно получить различные новые решения. Авторы в данном исследовании использовали морфологический анализ не для поиска новых вариантов решения, а с целью формирования однородных групп по их основным характеристикам.

Алгоритм решения проблемы посредством метода морфологического ящика следующий:

  • 1. Предельно точно сформулировать проблему.
  • 2. Выявить и охарактеризовать все параметры возможных решений (определить классификационные признаки и их значения).
  • 3. Сконструировать морфологический ящик, который будет содержать все решения проблемы, оформив его в виде морфологической таблицы (матрицы).
  • 4. Проанализировать решения, содержащиеся в морфологическом ящике с точки зрения поставленных целей (целевой функции).
  • 5. Выбрать, оценить и реализовать наилучшее решение (наилучшие решения).

В данном исследовании проблемой являлось распределение субъектов РФ по однородным типологическим группам, имеющим сходное состояние оздоровления детей в регионе, для последующего выбора варианта организационного решения по каждой группе.

В качестве классификационных группирующих признаков выбрали три:

1. число детских оздоровительных лагерей в регионе в расчете на 10 тыс. детей, характеризующее материальную базу детского отдыха;

  • 2. консолидированный бюджет детского отдыха в регионе в пересчете на 1 ребенка, характеризующий финансовое состояние детского отдыха;
  • 3. уровень заболеваемости детей (число заболеваний на 10 тыс. детей), отражающий исходное состояние детского здоровья.

По каждому признаку были выделены следующие варианты (табл. 2.13):

Таблица 2.13

Варианты распределения группирующих признаков_

Параметр

Варианты

Число детских оздоровительных лагерей (Л)

Л1 - достаточное

Л2

недостаточное

Бюджет (Б)

Б1- удовлетворительный

Б2-недостаточ-

ный

Заболеваемость (3)

31 - низкая

32 - высокая

Достаточным числом детских оздоровительных лагерей (Л1) условно считали показатель, относящийся, по данным Росстата, к первой половине лучших по стране среди всех регионов, тогда остальные значения расценивали как недостаточные (Л2).

Аналогично, удовлетворительным (Б1) считали удельный бюджет лучшей половины регионов, остальные значения рассматривали как недостаточные (Б2).

Соответственно, к низкой заболеваемости (31) относили показатели регионов, располагающихся по данному показателю в верхней половине среди всех субъектов Федерации, остальным регионам присвоили значение 32.

Итоговая морфологическая матрица (морфологический ящик) выглядела следующим образом (табл. 2.14).

Таблица 2.14

Морфологический ящик вариантов состояния детского отдыха __в регионах _

Показатели

31

32

Л1

Б1

В1 (Л1, Б1, 31)

В2 (Л1, Б1, 32)

Б2

ВЗ (Л1, Б2, 31)

В4 (Л1,Б2, 32)

Л2

Б1

В5 (Л2, Б1, 31)

В6 (Л2, Б1, 32)

Б2

В7 (Л2, Б2, 31)

В8 (Л2, Б2, 32)

Распределение субъектов Федерации по морфологическим группам в соответствии с выделенными вариантами представлено в табл. 2.15.

Таблица 2.15

Распределение субъектов РФ по вариантам состояния детского _отдыха_

Варианты

Субъекты РФ

В1

Брянская обл., Липецкая обл., Республика Татарстан, Оренбургская обл., Пензенская обл., Саратовская обл., Омская обл., Еврейская автономная обл.

В2

Ивановская обл., Калужская обл., Костромская обл., Смоленская обл., Тульская обл., Ярославская обл., Республика Коми

Архангельская обл., Вологодская обл., Калининградская обл., Новгородская обл., Республика Мордовия, Нижегородская обл.

ВЗ

Белгородская обл., Воронежская обл., Республика Калмыкия, Республика Башкортостан, Алтайский край, Забайкальский край

В4

Владимирская обл., Орловская обл., Тамбовская обл., Тверская обл., Псковская обл., Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Пермский край, Кировская обл., Ульяновская обл., Курганская обл., Республика Саха (Якутия)

В5

Курская обл., Ленинградская обл., Республика Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика, Волгоградская обл., Ростовская обл., Республика Хакасия, Красноярский край

В6

г. Москва, Мурманская обл., г. Санкт-Петербург, Челябинская обл., Кемеровская обл., Камчатский край, Магаданская обл., Сахалинская обл., Чукотский автономный округ

В7

Московская обл., Рязанская обл., Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская обл., Республика Марий Эл, Свердловская обл., Республика Бурятия, Республика Тыва, Иркутская обл., Новосибирская обл., Томская обл., Амурская обл.

В8

Республика Карелия, Самарская обл., Тюменская обл., Приморский край, Хабаровский край

Составлено авторами по результатам исследования.

Регионы, относящиеся в результате анализа по уровню детского отдыха к варианту В1, характеризовались достаточным числом ДОЛ, хорошим бюджетом и невысокой заболеваемостью. Для этих регионов можно рекомендовать в будущем сохранять достигнутый уровень.

Для варианта В2 было характерным достаточное число ДОЛ и хороший бюджет, которые еще не привели к снижению заболеваемости. Руководству этих регионов следует проанализировать структуру лагерей и уделить больше внимания развитию санаторнооздоровительных форм отдыха.

Варианту ВЗ было свойственно достаточное число лагерей и невысокая детская заболеваемость при недостатке средств, выделяемых на детский отдых. В этом случае его организаторам следует подумать о перераспределении бюджета в сторону малозатратных форм отдыха.

Для варианта В4, при котором имели место недостаток средств и высокая детская заболеваемость при достаточном числе лагерей, следует принять безотлагательные меры к увеличению бюджета летней оздоровительной кампании либо за счет собственных средств, либо за счет внебюджетных источников финансирования.

Для варианта В 5 при невысоком уровне заболеваемости и хорошем бюджете основной проблемой являлся недостаток лагерей. В этом случае бюджет надо перераспределять с учетом финансирования развития материальной базы детского отдыха региона, в том числе оказывая помощь негосударственным балансодержателям лагерей.

Вариант В6 - это регионы с нехваткой лагерей, высокой детской заболеваемостью, но хорошим бюджетом. Руководству этих субъектов необходимо сосредоточить средства на покупки путевок в лагеря санаторного типа и санатории за пределами своего региона.

При варианте В7 в регионах мало лагерей и небольшой бюджет, но уровень заболеваемости пока еще оставался низким. В этом случае следует предпринять усилия по увеличению бюджета и укреплению материальной базы оздоровления, возможно пока за счет малозатратных форм отдыха.

Вариант В8 свидетельствовал о явно недостаточном внимании региональной администрации к проблемам детского отдыха и оздоровления в целом: все показатели низкие. Здесь необходим системный подход, с внесением изменений в местное законодательство, принятием региональной целевой комплексной программы развития отдыха детей, определением источников ее финансирования.

Для сопоставимости и наглядности распределения регионов по полям матрицы был использован графический метод (рис. 2.1), где по оси X помещалось число лагерей (в расчете на 10 тыс. детей), выраженное в отклонении (+/-) от среднего значения по РФ, а по оси Y - суммарный бюджет детского отдыха (в млн руб. на 10 тыс. детей), представленный в виде отклонения (+/-) от среднего по России регионального бюджета. Диаметр капли отражал количество заболеваний на 10 тыс. детей.

Распределение значений детской заболеваемости (число заболеваний на 10 тыс. детей) в матрице «суммарный бюджет - число

Рис. 2.1. Распределение значений детской заболеваемости (число заболеваний на 10 тыс. детей) в матрице «суммарный бюджет - число

лагерей»

На рис. 2.1 представлена в качестве примера графическая матрица с нанесенными на нее показателями по 8 выборочно взятым субъектам РФ.

Регионы, попавшие в правое верхнее поле, в целом являлись по организации детского отдыха достаточно благополучными. При этом чем выше и правее они находились, а диаметр капли меньше, тем благоприятнее ситуация.

Регионы, распределившиеся в правое нижнее поле, неплохо обеспечены лагерями, но недостаточно профинансированы. Из них предпочтительнее положение расположившихся выше и правее.

Регионы, попавшие в левый верхний квадрат, испытывали дефицит детских оздоровительных объектов при неплохом финансировании летнего отдыха.

Наименее благоприятная ситуация сложилась в субъектах Федерации, попавших в левый нижний угол, причем она хуже у тех регионов, которые расположились ниже и левее.

Таким образом, применение разработанного автором матричного метода оценки состояния детского отдыха дало возможность сформировать рекомендации регионам по совершенствованию этой работы с учетом имеющегося исходного состояния.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >