Правовые средства обеспечения государственной аграрной политики в России и зарубежных странах

Направления, формы и методы воздействия государств на развитие аграрной сферы экономики и обеспечение продовольственной безопасности

Аграрный сектор экономики практически в любом государстве выполняет стратегически важные функции, в первую очередь — обеспечения населения продовольствием, поддержания продовольственной безопасности страны. При этом сельское хозяйство как отрасль по своей природе таково, что даже в странах с наиболее благоприятными для ведения такого хозяйства природно-климатическими условиями оно никогда не является высокодоходным производством и подвержено влиянию погодных колебаний; при этом потребность общества в качественной и экологически чистой продовольственной продукции возрастает, так же как все большее значение в развитых странах приобретает сохранение традиционного сельского уклада жизни при условии обеспечения занятости сельского населения. Все это вызывает необходимость государственного воздействия на процессы, происходящие в области сельского хозяйства.

Большинство современных государств формируют государственную аграрную политику как самостоятельную часть социально-экономической политики страны, определяя формы, методы, направления деятельности государства в отношении развития сельского хозяйства[1].

В ряде стран принципы, содержание и формы реализации государственной аграрной политики формулируются и закрепляются в нормативных правовых актах.

Такого рода нормы могут рассматриваться как в значительной степени декларативные, поскольку чаще всего не содержат конкретных предписаний, однако их роль состоит в том, чтобы обозначить приоритеты государственной поддержки отдельных сфер сельскохозяйственной деятельности и видов аграрных товаропроизводителей, а также социальных, экологических и иных вопросов, связанных с развитием сельских регионов, на основе которых должно строиться правовое регулирование.

Основными средствами государственного воздействия на развитие сельского хозяйства и сельских территорий являются: государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции путем таможенного регулирования, осуществления государственных закупок сельскохозяйственной продукции; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей путем введения налоговых и иных льгот, а в отдельных случаев и прямых дотаций, оказание им консультационной, информационной и иной помощи; государственный контроль за качеством производимой продукции.

Необходимо отметить, что в странах, входящих в ЕС, меры государственной поддержки сельского хозяйства во многом диктуются едиными требованиями, принятыми в ЕС, а также ВТО.

Общая аграрная политика в ЕС начала формироваться после Второй мировой войны. Первоначально ее основные цели сводились к поддержке производства сельскохозяйственной продукции и обеспечению продовольственной независимости. В рамках этой политики крестьянам (земледельцам) предоставлялись субсидии, развивалась система гарантированно высоких цен с поощрительными надбавками по отдельным видам продукции. Указанные инструменты вначале были признаны весьма успешными, однако в 80-х гг. прошлого столетия началась борьба с перепроизводством основных продуктов сельского хозяйства. В качестве причин рассматривались как нарушение рыночных механизмов в области сельского хозяйства, так и обособленность и чрезмерная регламентация сельскохозяйственной отрасли.

С середины 80-х — начала 90-х гг. в общей сельскохозяйственной политике ЕС начались постепенные изменения. Так, согласно реформе 1992 г. были введены лимиты на отдельные виды сельскохозяйственной продукции (молоко, зерновые), что помогло снизить объем перепроизводства. Кроме того, особое внимание было уделено бережному отношению к окружающей среде. Основной идеей реформы 1992 г. было снижение уровня гарантированных цен в целях сближения с ценами мирового рынка, а также уменьшение площади возделываемых земель. При этом уменьшение доходов сельхозпроизводителей компенсировалось прямыми платежами.

В 1997 г. Европейская комиссия представила проект серьезной реформы общей сельскохозяйственной политики ЕС, ядром которой стало продолжение практики поддержания уровня цен посредством прямых платежей, а также разработка комплексной политики развития сельской местности, в чем проявилось стремление увеличить роль сельского хозяйства в процессе формирования территории. Был увеличен объем финансирования развития сельской местности, тогда как общий объем финансовых средств, выделяемых на общую сельскохозяйственную политику, был ограничен.

На современном этапе реформирование общей сельскохозяйственной политики ЕС связано с разрушением связи между предоставляемыми субсидиями и объемом сельхозпродукции, что должно, с одной стороны, воспрепятствовать перепроизводству сельскохозяйственной продукции, а с другой стороны, вынудить сельхозпроизводителей, в частности фермеров, в большей степени ориентировать свою деятельность на потребности рынка. Главными направлениями данной реформы являются:

выплата индивидуальных пособий каждой ферме независимо от произведенной продукции (нередко с целью сохранения производства сельхозпродукции определенного вида);

зависимость выплаты индивидуальных пособий от соблюдения экологических норм, безопасности продуктов питания и растений, а также условий надлежащего ведения сельского хозяйства;

сокращение размера прямых выплат крупным сельскохозяйственным предприятиям и перемещение сэкономленных средств на развитие сельской местности (эти меры пока не распространяются на новые государства — члены ЕС, к которым относится и Чешская Республика).

Современная общая сельскохозяйственная политика ЕС основана на трех основных принципах: функционирование в рамках ЕС единого сельскохозяйственного рынка, установление льготных условий для продукции из стран ЕС и финансовая солидарность. Организация единого сельскохозяйственного рынка предполагает использование рынка сбыта сельскохозяйственной продукции с применением различных инструментов. К таким инструментам относятся, в частности, прямые платежи, интервенционные мероприятия (в виде закупки, продажи и поддержки частного хранения сельхозпродукции), система квотирования, лицензирование импорта и экспорта, экспортные субсидии, а также региональные средства.

При этом в области сельского хозяйства ЕС стремится обеспечить земледельцам надлежащий уровень жизни и возможность занятия сельским хозяйством во всех регионах, а всем гражданам — поставку качественных, безопасных и доступных по цене продуктов.

Приоритетами в развитии сельской местности являются: поддержка конкурентоспособности, забота о территории и улучшение инфраструктуры сельских населенных пунктов.

Потенциальными изменениями общей сельскохозяйственной политики ЕС являются, во-первых, переход от прямых платежей земледельцам к развитию сельской местности, улучшению окружающей среды и пищевой безопасности; во-вторых, общее сокращение объема субсидий; в третьих, уменьшение объема финансовой поддержки наиболее крупным сельскохозяйственным предприятиям.

Для России планируемое вступление в ВТО также потребует изменения существующих подходов к мерам государственного регулирования сельского хозяйства, так же как к вопросам стандартизации, безопасности и качества продукции, и соответственно корректировки целого ряда норм законодательства.

Следует также остановиться на таком тесно связанном с аграрным производством понятии как продовольственная безопасность.

Нельзя не отметить, что на международном уровне обеспечение продовольственной безопасности понимается в первую очередь как борьба с голодом и недоеданием в слаборазвитых странах; на это, в частности, направлена деятельность специализированного учреждения ООН по вопросам питания, продовольствия и сельского хозяйства — Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО).

Согласно концепции ФАО «продовольственная безопасность — это ситуация, при которой все люди всегда имеют физический и экономический доступ к безопасному и питательному питанию, в достаточном количестве для удовлетворения своих потребностей и предпочтений в еде, в объемах, необходимых для активной здоровой жизни».

В условиях неуклонно растущей численности населения планеты — в первую очередь городского населения, особенно в развивающихся странах — перед международным сообществом встают сложные задачи обеспечения продовольственной безопасности, состояние которой, в свою очередь, является важным фактором стабильности и международной безопасности в целом. По данным ФАО, на сегодняшний день 32 страны нуждаются в срочной международной помощи в деле обеспечения населения продовольствием[2].

Во внутренней политике государства по-разному подходят к пониманию собственной продовольственной безопасности; в большинстве развитых стран акцент делается на качество и безопасность продуктов питания для здоровья человека.

В России же в послеперестроечные годы резкое падение уровня сельскохозяйственного производства, связанное со сложностями периода перехода к рыночной экономике, усиленными недостаточно продуманными мерами по реализации аграрной и земельной реформ, вызвавшее резкий рост импорта продуктов питания (часто низкого качества), поставило во главу угла проблему обеспечения, в первую очередь продовольственной независимости страны.

Утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, представляющая собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, определяет продовольственную безопасность Российской Федерации как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

Продовольственная независимость Российской Федерации согласно указанной Доктрине — это устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов.

Исходя из требований продовольственной независимости основными источниками пищевых продуктов признается продукция сельского, лесного, рыбного, охотничьего хозяйства, а также пищевой промышленности. Для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов, имеющий пороговые значения в отношении: зерна — не менее 95%, сахара — не менее 80%, растительного масла — не менее 80%, мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) — не менее 85%, молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) — не менее 90%, рыбной продукции — не менее 80%, картофеля — не менее 95%, соли пищевой — не менее 85%.

Указанные показатели будут достигаться в первую очередь за счет увеличения объемов производства сельскохозяйственной продукции, в том числе путем применения мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и реализации других направлений аграрной политики (подробнее об этом см. ниже), а также внешнеэкономической политики.

Кроме того, направлениями обеспечения продовольственной безопасности являются оказание адресной помощи группам населения, уровень доходов которых не позволяет им обеспечить полноценное питание, использование механизмов поддержки регионов, находящихся в зонах недостаточного производства пищевых продуктов или оказавшихся в экстремальных ситуациях, повышение транспортной доступности отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по времени продовольственного снабжения их населения, создание условий для увеличения числа объектов торговой инфраструктуры и общественного питания различных типов; совершенствование системы контроля за безопасностью пищевых продуктов и др.

На уровне Содружества Независимых Государств 14 ноября 2008 г. принят Комплекс совместных мер по повышению продовольственной безопасности государств — участников СНГ, основной целью которого является формирование согласованной агропромышленной политики на основе выработки и реализации своевременных мер реагирования на дисбаланс продовольственных рынков, направленной на повышение конкурентоспособности агропромышленного комплекса и достижение на этой основе продовольственной безопасности каждого государства — участника СНГ и Содружества в целом. Он включает такие меры, как анализ и прогнозирование развития рынка важнейших видов продовольствия государств — участников СНГ, совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей условия торговли сельскохозяйственной продукцией и продовольственными товарами в рамках СНГ согласно принципам, правилам и нормам ВТО, и др.

  • [1] См. об этом, напр.: Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (постатейный) / А.П. Анисимов, Р.Т. Бакирова,А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец // СПС «КонсультантПлюс».
  • [2] Антонова И.В. Современные международно-правовые проблемы деятельности ФАО: ав-тореф. дне. ... канд. юрид. наук. — М., 2009.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >