второй СИСТЕМА ЮРИДИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА

Конституционный контроль

Зарождение правозащитной функции судебного конституционного контроля в России

Действующая Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство и провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства. Права и свободы человека и гражданина, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Конституция РФ запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 55).

В целях обеспечения эффективной реализации конституционных установлений Конституция РФ, текущее законодательство предусматривают развернутую систему гарантий прав и свобод человека и гражданина. Исходя из положений ст. 2 и 18 Конституции все органы или должностные лица публичной власти на всех ее уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) призваны обеспечивать все права и свободы как важнейшие факторы демократического устройства общества.

Обеспечение и защита прав и свобод в ряде случаев выступают в качестве основного содержания деятельности государственных органов, которое определено в их правовом статусе.

Так, одной из важных функций органа конституционного контроля — Конституционного Суда РФ, деятельность которого регулируется Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», является защита основных прав и свобод человека и гражданина. Такая функция закреплялась и в Законе РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1599-1

«О Конституционном Суде РСФСР» (далее — Закон 1991 г.). Это свидетельствует о том, что правозащитное направление деятельности Конституционного Суда было и остается одним из ключевых с начального периода его возникновения. Конституционный контроль существует уже более 20 лет. В процессе становления конституционного контроля происходили изменения содержания его деятельности, форм и методов ее осуществления, что определяло характер его правового статуса.

На начальном этапе развития российского конституционного правосудия его нормативную основу составляли положения Конституции РСФСР 1978 г. и указанного выше Закона 1991 г. Перечень полномочий Конституционного Суда, установленный в Конституции, был открытым. Согласно ст. 1651 Конституционный Суд был вправе рассматривать иные дела, помимо прямо указанных в статье, если это предусматривалось законами и не противоречило его юридической природе. Закон 1991 г. наделил Конституционный Суд полномочиями по рассмотрению дел о конституционности правоприменительной практики (подп. 2 п. 2 ст. 1) и установил в отдельной главе (гл. 3 разд. III) детальное регулирование особенностей рассмотрения дел этой категории.

Основанием процедуры рассмотрения Конституционным Судом дел о проверке конституционности правоприменительной практики выступала индивидуальная жалоба. Согласно п. 1 ст. 66 Закона 1991 г. такую жалобу вправе было подать любое лицо (как физическое, вне зависимости от наличия гражданства, так и юридическое), утверждавшее, что его основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории страны, в результате:

  • 1) неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции;
  • 2) применения нормативного акта, не подлежащего применению по смыслу Конституции;
  • 3) не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта при его применении;
  • 4) неприменения соответствующей нормы Конституции, когда она может применяться непосредственно.

Конституционный Суд, руководствуясь п. 2 ст. 66, рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики не в каждом случае, а лишь при условии, если оспариваемое в жалобе решение было принято в соответствии с обыкновением. Решение считалось принятым в соответствии с обыкновением, когда с точки зрения существовавшей правоприменительной практики обстоятельства дела, установленные в том виде, как они выражены этим решением, должны были получать такую же юридическую оценку и влечь такие же юридические последствия, какие были определены этим решением. Исключение из этого условия содержалось в п. 3 ст. 66 Закона 1991 г.— Конституционный Суд мог рассмотреть дело по индивидуальной жалобе на акт правоприменения, который хотя и не был принят в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способен был создать такое обыкновение.

Таким образом, предметом конституционной жалобы в период деятельности Конституционного Суда на основании Конституции 1978 г. и Закона 1991 г. являлся, по сути, не отдельный индивидуальный акт правоприменения, а правоприменительная практика. Это, с одной стороны, позволяло усилить контроль за применением права в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в российских условиях того периода имело принципиальное значение для защиты прав и свобод человека и гражданина, а с другой — ориентировало Конституционный Суд на то, чтобы сосредоточить внимание на наиболее распространенной управленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод. Отмеченные особенности принципиально отличали судебный контроль, осуществляемый Конституционным Судом в рамках данной категории дел, от обычной судебной деятельности, и введение соответствующих процедур, безусловно, отражало прогресс в утверждении в России принципов правового государства.

Из 27 постановлений Конституционного Суда, принятых в рассматриваемый период, шесть (т. е. почти четверть) было принято именно по делам о проверке конституционности правоприменительной практики. В частности, неконституционными были признаны практика расторжения трудового договора по достижении работником пенсионного возраста при наличии права на получение полной пенсии по старости1, практика ограничения права граждан на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом при незаконном увольнении, определенным сроком оплаты[1] [2], практика выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений в административном порядке только с санкции прокурора, без возможности последующего обращения в суд[3] и т. д.

В то же время правовое регулирование рассмотрения Конституционным Судом дел о проверке конституционности правоприменительной практики было недостаточно. Так, из ст. 66 Закона 1991 г. следовало, что предметом анализа Конституционного Суда в рамках этих дел являлась именно практика правоприменения, т. е. относительно устойчивые подходы к правоприменению, складывающиеся и реализующиеся в течение определенного времени. В принципе, это должно было означать, что и предметом решения Конституционного Суда по соответствующему делу должна была быть практика, а не конкретно взятый случай, в связи с которым подавалась индивидуальная жалоба.

Однако ст. 73 Закона 1991 г., определяя значение решения Конституционного Суда по индивидуальной жалобе, устанавливала, что обязательность решения Конституционного Суда по индивидуальной жалобе распространяется только на правоотношения, указанные в индивидуальной жалобе (п. 1), и что решение Конституционного Суда о признании по данному делу обыкновения правоприменительной практики неконституционным обязывает орган или должностное лицо, издавшие нормативный акт, решение, разъяснение, указание, обосновывающие такую практику, изучить вопрос о необходимости его отмены или изменения лишь при наличии прямого указания в решении Конституционного Суда (п. 4). Распространение же состоявшихся решений Конституционного Суда на другие аналогичные дела согласно ст. 72 Закона 1991 г. было возможно лишь в случае подачи новых жалоб.

Естественно, это резко снижало возможности Конституционного Суда по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Эффективность института индивидуальной конституционной жалобы подрывалась также сложностью требований к содержанию такой жалобы в совокупности с широким перечнем оснований для отказа в ее рассмотрении: в частности, от жалобщика требовалось указывать известные ему доказательства того, что оспариваемое им решение является обыкновением правоприменительной практики, а также давать обоснование важности рассмотрения дела в Конституционном Суде для правоприменительной практики (подп. 12 и 13 п. 3 ст. 67 Закона 1991 г.). При этом жалоба не принималась к рассмотрению, если оспариваемое решение не являлось обыкновением правоприменительной практики и даже если Конституционный Суд считал рассмотрение индивидуальной жалобы нецелесообразным (подп. 12 и 13 п. 1 ст. 69 того же Закона).

Практика рассмотрения Конституционным Судом индивидуальных жалоб на неконституционность правоприменения достаточно быстро показала, что реальным предметом проверки в таких делах зачастую становилась не практика (констатировать само наличие которой нередко было весьма непросто), а непосредственно правовые нормы, на основании которых она складывалась. На это было обращено внимание в 1993 г. в процессе работы над положениями Конституции РФ, определяющими полномочия Конституционного Суда[4]. Вместе с тем даже признание сложившейся правоприменительной практики не соответствующей Конституции не влекло утрату силы правовыми нормами, на основании которых (или определенного толкования которых) она сложилась. Очевидно, что при таком положении нельзя было исключать воспроизводства неконституционной практики в будущем, уже после состоявшегося решения Конституционного Суда.

Иными словами, несмотря на существенные результаты работы Конституционного Суда в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, правовая основа этой деятельности явно требовала совершенствования.

  • [1] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 669.
  • [2] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 2—3.
  • [3] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 1.
  • [4] См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. М., 2012. С. 15.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >