Современные процедуры проверки конституционности законов по жалобам на нарушение прав и свобод человека и гражданина

Начало нового этапа развития российского конституционного правосудия связано с принятием Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном Суде), которыми были предусмотрены существенные изменения организации и деятельности Конституционного Суда РФ во всех ее основных аспектах. Не стал исключением и вопрос о полномочиях Конституционного Суда: часть из них была устранена, появился ряд новых полномочий, а некоторые из ранее действовавших подверглись трансформации. Так, право проверки конституционности правоприменительной практики было отменено. Конституционный Суд был наделен полномочиями проверять по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Таким образом, в практику функционирования отечественного конституционного правосудия прочно вошло понятие конкретного нормоконтроля[1].

Положения ч. 4 ст. 125 Конституции РФ получили конкретизацию в Законе о Конституционном Суде, а также нашли свое развитие в правовых позициях Конституционного Суда, формирование которых способствовало углублению основанных на Конституции представлений о роли и возможностях федерального судебного органа конституционного контроля в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

В Конституции РФ не был решен вопрос о том, кто вправе подавать в Конституционный Суд жалобы на нарушение прав и свобод. Закон о Конституционном Суде (ч. 1 ст. 96) устанавливает, что правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Соответственно, все субъекты права на подачу жалобы в Конституционный Суд могут быть подразделены на три категории: 1) граждане, 2) объединения граждан, 3) иные органы и лица, которым такое право предоставлено федеральным законом (последнее, как нетрудно заметить, оставляет рассматриваемый перечень открытым).

Тот факт, что право обращаться в Конституционный Суд с жалобами на нарушение прав и свобод закреплено в первую очередь за гражданами, вполне объясним — граждане Российской Федерации обладают неотъемлемыми, естественными правами и свободами, гарантируемыми в соответствии с Конституцией РФ. Следовательно, в отношении граждан чаще всего применяются законы, развивающие и детализирующие конституционные предписания о правах и свободах. При этом не имеют значения характеристики и элементы статуса граждан — право направлять жалобы на нарушение своих прав и свобод признается за несовершеннолетними, осужденными, недееспособными и т. п. Конституционный Суд, однако, исходит из того, что если гражданин, обратившийся с жалобой, скончался ко времени рассмотрения дела по его жалобе в Конституционном Суде, то рассмотрение такой жалобы исключается.

Поскольку каждый человек, к которому применяются действующие в Российской Федерации законы, является гражданином РФ, необходимо было выработать позицию о праве Конституционного Суда принимать к рассмотрению жалобы от иностранных граждан и лиц без гражданства. Конституционный Суд впервые обратился к этой проблеме при рассмотрении жалобы лица без гражданства Яхья Дашти Га- фура на нарушение его конституционного права на свободу и личную неприкосновенность положением, содержащимся в ч. 2 ст. 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР». В постановлении по этому делу Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой по смыслу ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде в ее взаимосвязи с ч. 2 ст. 17, ст. 46, ч. 3 ст. 62 и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ. Впоследствии Конституционным Судом неоднократно принимались к рассмотрению и жалобы иностранных граждан.

Более сложным является вопрос о том, что следует понимать под объединениями граждан в контексте права на обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение прав и свобод. Частично ответ на этот вопрос содержится непосредственно в тексте ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде, которая указывает, что жалобы, подаваемые в Конституционный Суд, могут быть не только индивидуальными, но и коллективными. Из этого следует, что в качестве объединения граждан может рассматриваться, прежде всего, группа из двух и более человек (граждан)[2].

Понятие «объединения граждан» охватывает также общественные объединения. Таковыми согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» являются добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. При этом общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (ч. 4 ст. 3). В связи с этим не исключается возможность подачи в Конституционный Суд жалобы общественных объединений, как обладающих, так и не обладающих статусом юридического лица.

В постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П[3] Конституционный Суд впервые сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой конституционные жалобы на нарушение прав и свобод могут подаваться юридическими лицами. Конституционный Суд указал, что по смыслу ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). В указанном деле акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд РФ, по своей сути являлись объединениями — юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).

В настоящее время этот подход распространен Конституционным Судом на юридических лиц практически всех возможных организационно-правовых форм: государственные учреждения, производственные кооперативы, фонды, унитарные предприятия и т. д.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, которая была впервые выражена в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, по смыслу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Основного закона право на осуществление местного самоуправления1. Исходя из этого Конституционный Суд признает допустимыми жалобы на нарушение конституционных прав и свобод, подаваемые органами местного самоуправления[4] [5].

Право обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан предоставляется на основании специальных указаний в федеральных законах Уполномоченному по правам человека и Генеральному прокурору.

В практике Конституционного Суда много внимания уделялось раскрытию понятия «закон», содержащегося в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в перечне полномочий Конституционного Суда по рассмотрению жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина. На первый взгляд, этот вопрос кажется надуманным — под законом в этом контексте следует понимать любой акт, имеющий форму закона (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта РФ). Однако Конституционный Суд, рассматривая многочисленные жалобы, в которых оспаривалась конституционность различных нормативных актов (в том числе и не являющихся законами по форме), уделяет большое внимание роли и значению всех видов нормативных актов, регулирующих права и свободы человека. Как следствие, в решениях Конституционного Суда был сформулирован комплекс правовых позиций, которые существенно расширили рамки рассматриваемого понятия.

В настоящее время в Конституционный Суд может быть подана жалоба на неконституционность не только актов, являющихся законами по форме, но и постановлений Государственной Думы Федерального Собрания РФ об амнистии[6], нормативных комплексов, включающих постановления Правительства РФ и положения федеральных законов, на основании и во исполнение которых они принимаются, подзаконных нормативных правовых актов, заменяющих законодательные нормы в случаях отсутствия соответствующих федеральных законов, и т. д.

Значительный теоретический и практический интерес представляет также вопрос о критериях допустимости жалоб, направляемых в Конституционный Суд. Закон о Конституционном Суде, как известно, устанавливает две группы критериев допустимости обращений в Конституционный Суд: 1) общие, которые распространяются на обращения по всем категориям дел (к ним относится, например, наличие правовой неопределенности в вопросе, поставленном в обращении, поскольку согласно ч. 2 ст. 36 Закона о Конституционном Суде именно такая неопределенность является основанием для рассмотрения соответствующего обращения Конституционным Судом), и 2) специальные, характерные только для отдельных видов обращений (они предусмотрены в соответствующих главах разд. III Закона о Конституционном Суде). Самая распространенная разновидность обращений — жалобы на нарушение конституционных прав и свобод человека. Позиции законодателя по определению критериев допустимости жалоб существенно изменялись.

Согласно первоначальной редакции Закона о Конституционном Суде жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод признавалась допустимой при одновременном соблюдении двух условий: 1) оспариваемый закон затрагивает конституционные права и свободы граждан и 2) этот закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Это в точности соответствовало формулировке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом, и позволяло прибегать к конституционному правосудию в целях защиты прав и свобод не только в случаях, когда они были реально нарушены в результате состоявшегося применения закона, но и тогда, когда существовала лишь перспектива такого применения. Следует подчеркнуть, что и ст. 102 Закона о Конституционном Суде, определявшая критерий допустимости запроса суда о проверке конституционности закона в порядке конкретного нормоконтроля, также устанавливала, что запрос суда допустим, если закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле.

Впоследствии, с принятием Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», второй из приведенных выше критериев допустимости жалоб на нарушение законом конституционных прав и свобод был изменен: жалоба стала считаться допустимой, если оспариваемый закон был применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Одновременно запрос суда, согласно обновленной редакции ст. 102 Закона о Конституционном Суде, стал считаться допустимым лишь в случае, если оспариваемый закон подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле.

Иными словами, жалоба более не могла использоваться в качестве превентивного средства зашиты конституционных прав. Эта позиция федерального конституционного правосудия соответствовала положениям в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, определяющим условия подачи жалобы в ЕСПЧ1.

Произведенные законодателем изменения были восприняты неоднозначно и стали поводом для ряда жалоб в Конституционный Суд. Однако изменение критериев допустимости конституционных жалоб не привело, как можно было ожидать (и как, вероятно, предполагалось при разработке Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ), к сокращению общего потока поступающих в Конституционный Суд обращений (в котором доминируют именно жалобы на нарушение законами конституционных прав и свобод). Их число даже возросло: если в 2010 г. в Конституционный Суд поступило 18 214 обращений, то в 2011 г. — 19 142, а в 2012 г. — 18 745.

Критерии допустимости жалоб в Конституционный Суд были вновь изменены в результате принятия Федерального конституционного закона от 4 июня 2014 г. № 9-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», которым было определено, что жалоба должна быть подана в Конституционный Суд в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде[7] .

2

Этот шаг законодателя, вероятно, может быть признан оправданным с точки зрения необходимости более четкой специализации судебного конституционного контроля в общей системе механизмов защиты прав и свобод и определенного сокращения нагрузки на Конституционный Суд (что должно, в принципе, вести к повышению качества его деятельности). Однако это лишь сугубо формальная оценка, далеко не бесспорная: как уже было сказано, ограничение критериев допустимости конституционных жалоб не обязательно ведет к сокращению их числа, но зато явно сокращает для граждан возможности доступа к конституционному правосудию. Вновь установленные условия допустимости подачи жалоб отражают явную и последовательную тенденцию к ограничению этих возможностей. Это не может не вызывать тревогу. Можно предположить, что конституционность действующей в настоящее время редакции ст. 97 Закона о Конституционном Суде также с большой вероятностью будет оспариваться.

Обращаясь к понятию «конкретное дело», которое является одним из центральных элементов конструкции конституционной жалобы в рамках действующего регулирования, Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой конкретным является дело, в связи с которым судом в рамках юрисдикционной или иной процедуры и на основе норм соответствующего закона разрешается вопрос, затрагивающий права и свободы заявителя, а также устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства.

Порядок подачи в Конституционный Суд жалобы на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, установлен гл. V (ст. 36—39) Закона о Конституционном Суде. За исключением отдельных аспектов этот порядок является общим для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Закона о Конституционном Суде поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям названного закона. Таким образом, исключается проверка конституционности закона, примененного в конкретном деле гражданина, по инициативе самого Конституционного Суда.

В ст. 37 и 38 Закона о Конституционном Суде закреплены общие требования к содержанию обращений в Конституционный Суд, а также к перечню документов, прилагаемых к обращению. При подаче в Конституционный Суд жалоб необходимо тщательно обеспечивать соблюдение этих, казалось бы, сугубо формальных требований. Как показывает анализ практики вынесения Конституционным Судом определений об отказе в принятии жалоб к рассмотрению, причиной таких отказов во многих случаях являются именно недочеты, допущенные при составлении жалоб.

Наибольшие затруднения на практике вызывает соблюдение предписания п. 8 ч. 2 ст. 37 Закона о Конституционном Суде, согласно которому в обращении в Конституционный Суд (в том числе, следовательно, и в конституционной жалобе) должны быть сформулированы позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ.

Конституционный Суд, как установлено в ч. 3 ст. 3 Закона о Конституционном Суде, решает исключительно вопросы права, следовательно, доводы заявителей в обоснование их конституционных жалоб также должны носить исключительно правовой характер. Понятно, что выполнение этого условия может представлять собой существенную проблему, особенно в случае, когда податель жалобы не имеет возможности воспользоваться при ее составлении квалифицированной юридической помощью.

Важной частью законодательного регулирования порядка рассмотрения жалоб на нарушение конституционных прав и свобод являются предписания, адресованные непосредственно Конституционному Суду как важнейшему участнику конституционного судопроизводства по таким делам. Так, согласно ст. 86 и 99 Закона о Конституционном Суде Конституционный Суд устанавливает соответствие оспариваемых актов Конституции РФ по ряду критериев, а именно: по содержанию норм; по форме нормативного акта; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, закрепленных Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Поскольку в сфере прав и свобод человека и гражданина до настоящего времени действуют акты (включая законы и иные нормативные акты Союза ССР), принятые до вступления в силу ныне действующей Конституции РФ, ч. 2 ст. 86 Закона о Конституционном Суде во взаимосвязи с его ст. 99 устанавливает особое правило о том, что проверка конституционности таких актов производится Конституционным Судом только по содержанию норм. Такая оговорка обусловлена тем, что Конституция, принятая в 1993 г., существенно изменила требования к форме правовых актов и к порядку их принятия, ввела новое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также установила принципиально иную систему власти на федеральном уровне. Следовательно, подходы в этих сферах, отраженные в ранее действовавшей Конституции РФ — России 1978 г., в нынешних конституционноправовых условиях неприменимы.

В соответствии с ч. 2 ст. 71 и ст. 100 Закона о Конституционном Суде по итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд принимает решение в виде постановления:

  • 1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;
  • 2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ;
  • 3) о признании оспариваемых заявителем положений нормативного правового акта аналогичными нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда, сохраняющим силу, и поэтому также не соответствующими Конституции РФ, либо о констатации факта, что примененная в конкретном деле норма ранее признана неконституционной постановлением Конституционного Суда, сохраняющим силу.

Важной гарантией восстановления прав и свобод, нарушенных в результате применения неконституционного закона, является содержащееся в ч. 2 ст. 100 Закона о Конституционном Суде правило, согласно которому в случае, если Конституционный Суд признал обжалуемый закон неконституционным либо аналогичным другому закону, который ранее был признан не соответствующим Конституции, то конкретное дело того лица, которое обратилось с жалобой, в любом случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

Процессуальное законодательство включает положения, конкретизирующие это требование. Так, признание Конституционным Судом не соответствующим Конституции РФ закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд, является одним из оснований для пересмотра вступивших в силу судебных постановлений по новым обстоятельствам во всех видах судопроизводства (п. 3 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ, п. 3 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, п. 1 ч. 4 ст. 413 УПК РФ).

  • [1] Конкретный конституционный нормоконтроль осуществляется также при проверке конституционности законов, примененных в конкретных делах, по запросам судов (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, гл. XIII Закона о Конституционном Суде).
  • [2] См., например, постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г.№ 4-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева,В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой.
  • [3] Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах».
  • [4] Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутатапредставительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева.
  • [5] См., например, постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г.№ 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связис жалобой администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» Республики Марий Эл.
  • [6] См. постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 11-П по делуо проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня2000 года № 492-1II ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связис 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан.
  • [7] Согласно п. 1 ст. 35 Конвенции Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как этопредусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шестимесяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >