Институты приграничного и межрегионального сотрудничества

Среди факторов, влияющих на ПС, наиболее изменчива та их часть, которая связана с режимом границ. Соотношение контактности и барьерности границ зависит от правовых и нормативных актов, регулирующих экономическое взаимодействие российских регионов и их зарубежных соседей. Эти акты и исполняющие их органы составляют институты, определяющие правовые рамки. В этом правовом поле ведется деятельность региональных и неправительственных организаций, осуществляющих и обеспечивающих трансграничные связи. К числу институтов, существенных для ПС, относятся разного рода национальные меры, стимулирующие развитие ПР. К институтам, исходя из современных трактовок этого понятия, следует также отнести местные традиции, связи и ментальность населения ПР. Местные сообщества играют важную роль в ПС.

Международная деятельность региональных властей и местных сообществ в России регулируется системой нормативно-правовых актов, которую составляют три юридических блока. Первый блок образуют федеральные правовые акты. Наиболее важные среди них законы «О международных договорах Российской Федерации» от 1995 г., «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 1999 г., «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 2002 г., «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 2003 г., «О государственной границе РФ», «Концепция приграничного сотрудничества в РФ» от 2001 г. и др.

В этом блоке важное место занимают правовые акты, определяющие полномочия региональных и местных властей по осуществлению международных связей. В России эти полномочия устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов российской власти» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г.

Необходимо отметить, что приграничное и межрегиональное сотрудничество не регулируется каким-то специальным федеральным законом. Действующее же законодательство не предусматривает каких-либо преференций для ПС. Определенное исключение составляет Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» от 2006 г.

В связи с этим для ПС особое значение имеют паспортно- визовые, валютные, таможенные и миграционные законы, нормы и правила, регулирующее трансграничное движение людей, денежных средств и товаров, а также федеральные целевые программы, касающиеся развития приграничных регионов. В настоящее время реализуются ФЦП по Югу России, Дальнему Востоку и Забайкалью, Курильским островам, Калининградской области, по «Сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002—2010 гг. и до 2015 г.». Для ПР важную роль играют также федеральные целевые программы в области транспорта, связи, развития пограничной и таможенной инфраструктуры. В частности, в рамках ФЦП «Госграница» в федеральном бюджете 2008 г. выделено 10,5 млрд руб. Важную составную часть этого блока занимает адаптация законодательства РФ в соответствии с предполагаемым членством в ВТО.

Второй правовой блок образуют межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными странами. Одним из главных элементов этого блока являются двусторонние соглашения, регулирующие прохождение границы между Россией и ее соседями. На 2008 г. решены все пограничные вопросы и подписаны соответствующие соглашения по сухопутной границе с большинством соседей. Остаются не до конца оформленными границы с Латвией и Эстонией, а также на Кавказе. Более сложная ситуация на морских рубежах. Существуют проблемы в прохождении границы между исключительными экономическими морскими зонами России и Норвегии. Временный компромисс был найден путем заключения соглашения о так называемой «серой зоне» — акватории, в которую входит часть исключительных экономических зон двух стран и ареал, являющийся предметом неурегулированного пограничного спора. Нерешены проблемы морских границ России и Украины, проблемы разделения морского дна и поверхности Каспийского моря, остаются вопросы по морским границам России на Балтике.

Важным элементом второго правового блока стало присоединение России летом 2003 г. к Европейской рамочной конвенции о ПС территориальных сообществ и властей от 1980 г. (Мадридская конвенция). Согласно Конвенции, ПС осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ и властей, определяемым внутренним правом каждой из сторон. ПС в Конвенции понимается как сотрудничество властей, так и населения смежных территорий соседних стран. В определении ПС, записанном в Концепции приграничного сотрудничества в РФ, акцент делается на согласованные действия властей сопредельных государств и приграничных территорий и конкретизацию целей сотрудничества. То есть в российском документе ПС понимается прежде всего как сотрудничество властей. Это, безусловно, сужает социальную базу ПС, позволяет пренебрегать интересами бизнеса и населения приграничных территорий при принятии тех или иных федеральных правовых актов и организации деятельности таможенной, миграционной и пограничной служб.

Осенью 2006 г. Россия подписала Дополнительный протокол и Протокол № 2 к Мадридской конвенции. Дополнительный протокол регулирует правовой статус органов по ПС (еврорегионов) и их правосубъектность. Протокол № 2 распространяет действие положений Мадридской конвенции и Дополнительного протокола на регионы, непосредственно не граничащие между собой. Оба документа для вхождения в силу должны быть ратифицированы.

В этом блоке важное место занимают также двусторонние соглашения России и стран СНГ о свободной торговле, соглашения о создании Союзного государства Белоруссии и России, о Евразийском экономическом сообществе. В качестве межгосударственной правовой базы сотрудничества регионов стран СНГ следует рассматривать принятые в 2004 г. Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества государств — участников СНГ и в 2008 г. Конвенцию о приграничном сотрудничестве. Кроме того, имеются несколько двусторонних межгосударственных соглашений стран СНГ в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества. Среди них следует выделить Соглашение Правительств РФ и Украины о сотрудничестве приграничных областей и Программы межрегионального и приграничного сотрудничества РФ и Украины на 2001—2007 гг. и 2008—2010 гг., Соглашения между Правительствами РФ и Казахстана о приграничном сотрудничестве регионов России и Казахстана на 1999—2007 гг. и 2008—2011 гг., соглашения между правительствами РФ и Украины о порядке пересечения российско- украинской границы жителями приграничных районов и аналогичное соглашение между Россией и Казахстаном от 2006 г. Данные документы для вступления в силу должны быть ратифицированы.

После выхода в 2000 г. из Бишкекского соглашения, предусматривавшего безвизовый режим между странами СНГ, Россией с каждой из стран Содружества были подписаны договора о паспортно- визовых условиях двустороннего трансграничного движения.

Комплекс отношений России со странами ЕС, включая приграничное сотрудничество, регулирует соглашение «О партнерстве и сотрудничестве с ЕС». Кроме того, северные страны Европы и Россия соглашением от января 1993 г. учредили Евро-Арктический Баренц-регион, в котором участвуют административно-территориальные единицы первого порядка Норвегии, России, Финляндии и Швеции. Регионы России и других стран-участниц участвуют в работе Совета государств Балтийского моря, который был создан в 1992 г. В 1997 г. по инициативе Финляндии начала работать Программа ЕС «Северное измерение», в которой сейчас работают не только заинтересованные страны Союза и Россия, но и Исландия и Норвегия. Сотрудничество ведется на уровне как стран, так и регионов. От России в работе по Программе участвуют субъекты РФ, относящиеся к Северо-Западному федеральному округу.

Для ПС России и Китая основополагающую роль играют «Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве» от 2001 г., соглашения «О режиме российско-китайской границы» от 1994 г. и «О принципах сотрудничества между администрациями (правительствами) субъектов РФ и правительствами провинций КНР» от 1997 г.

Заключаемые в рамках своих полномочий соглашения между региональными и местными органами власти с аналогами в соседних странах о партнерстве и сотрудничестве составляют третий институциональный блок.

Соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве приграничные территории России и соседних стран начали заключать с 1996 г. Их необходимость была вызвана прогрессирующим расстройством традиционных производственно-технологических связей по причине неплатежей, вызванных дефицитом оборотных средств у предприятий, валютными конвертациями, слабостью банковских систем. Соглашения между регионами были призваны обойти неразрешимые в середине 1990-х годов расчетно-платежные проблемы посредством использования бартера.

ПР выделяются числом соглашений о межрегиональном сотрудничестве. Например, у Оренбургской области их в конце 2003 г. было 58, у Курганской области — 34, у Брянской области — 29. Причем соглашения заключены преимущественно с регионами соседних стран. Например, среди 23 соглашений Белгородской области 14 приходится на области Украины и 7 — на области Белоруссии. У Омской области из 33 соглашений 17 заключено с областями Казахстана, 4 — с областями Узбекистана, по 3 — с регионами Киргизии и Таджикистана. У Республики Дагестан из 6 соглашений по 2 пришлось на регионы Азербайджана, Грузии и Казахстана.

Среди организаций межрегионального сотрудничества определенную роль играет учрежденный в 1994 г. Совет руководителей приграничных областей Белоруссии, России и Украины, объединяющий 19 административно-территориальных образований, в том числе 7 — российских, 9 — украинских и 4 — белорусских.

Со второй половины 1990-х годов российские приграничные территории стали участвовать в учреждении и деятельности еврорегионов, которые являются комплексными региональными проектами, осуществляемыми на основе софинансирования из разных источников, включая фонды ЕС.

В настоящее время в порубежных регионах России и стран СНГ появляются организации бизнеса, нацеленные на развитие сотрудничества с соседними странами — бизнес-клубы, ассоциации сотрудничества и т.д. Эти институты способствуют выходу на рынки друг друга новых производств, возникающих в изменившихся геополитических и экономических условиях.

В 1998 г. был создан российско-китайский координационный совет по приграничному и межрегиональному торгово-экономическому сотрудничеству, в который вошли представители администраций приграничных с Китаем субъектов РФ и вторые лица администраций пяти приграничных регионов Китая и мэры крупных городов Северо-Восточного Китая.

Среди названных трех институциональных блоков определяющую роль играет первый. Однако он не содержит конкретных правовых механизмов ПС. Действие федеральных законов, существенных для ПС, распространяется в равной степени на все субъекты РФ, за исключением Калининградской области.

Действенность второго блока обусловлена тем, в какой мере национальное законодательство приводится в соответствие с нормами международных соглашений. А третий блок практически полностью зависит от первых двух. Возникшие региональные организации ПС в своей деятельности руководствуются федеральными законами и международными соглашениями. Вместе с тем третий институциональный блок зависит от инициативности региональных и местных властей и бизнес-сообществ, заключающих на своем уровне соглашения и создающих организационные структуры. Инициативы по ПС отражают уровень развития и инновационность отдельных приграничных территорий.

С начала текущего десятилетия стали меняться институциональные условия ПС. Это объясняется несколькими факторами: ростом экономики России, доходов населения, адаптации экономики к новым геополитическим реалиям; изменением внутренней и внешней политики России в связи с появлением новых угроз для ее безопасности и появлением возможностей для активизации внешней политики.

Рост российской экономики и доходов населения сделал российский рынок труда привлекательным для южных и восточных соседей России. В связи с этим обострились проблемы нелегальной трудовой миграции. С ними увязываются террористическая угроза и растущая наркоторговля и транзитный наркотрафик. В ряде регионов под влиянием неконтролируемой миграции происходило довольно быстрое экономическое и криминальное усиление отдельных этнических группировок. Это вызвало необходимость ужесточения паспортно-визового и миграционного контроля. В 2003 г. были введены миграционные карты и обязательная регистрация приезжающих. С 2005 г. трансграничное движение России со странами СНГ осуществляется только по зарубежным паспортам, если иное не определено соответствующими межгосударственными соглашениями. Необходимо подчеркнуть, что безвизовый режим и использование для трансграничных сообщений наряду с зарубежными также и внутренних документов, удостоверяющих личность, является главным инструментом межрегионального и приграничного сотрудничества.

С целью ограничения незаконного проникновения иностранных граждан на территорию России в 2006 г. была существенно расширена пограничная зона (с 5 до в некоторых случаях 30 км) по всему периметру российских границ, в которой Федеральной службой безопасности жестко регламентируются поездки населения и хозяйственная деятельность.

Произошедшая централизация власти и финансовых ресурсов в Федеральном центре и перераспределение полномочий между уровнями и ветвями власти, возросшее административное регулирование международной деятельности регионов непосредственно сказывается на трансграничном сотрудничестве российских регионов, хотя прямо его не ограничивает. В частности, углублению ПС препятствуют ограниченные финансовые возможности регионов, бюджетные расходы которых должны жестко соответствовать их властным полномочиям, что вытекает из Закона № 122-ФЗ от июля 2004 г. Это, в частности, сдерживает участие ПР России в проектах ПС вместе с регионами стран ЕС на основе софинансирования. Действующее налогово-бюджетное законодательство существенно уменьшило возможности по предоставлению налоговых льгот для инвесторов, в том числе и для иностранных, за счет региональных и муниципальных налогов. Прямые связи регионов России и соседних стран сегодня осуществляются под жестким контролем федеральных ведомств. Усиление контроля связано с опасением того, что слишком тесные экономические связи российского порубежья с соседними странами несут угрозу для целостности российского пространства. То же самое делают и некоторые соседи России. Все это существенно сдерживает местные инициативы по ПС.

В ограничении челночной торговли, дававшей возможность выживать населению приграничных регионов в 1990-е и в начале 2000-х годов, просматриваются фискальные и протекционистские интересы федерального центра. С февраля 2006 г. вес беспошлинно ввозимого груза сокращен с 50 до 35 кг. Уменьшено разрешенное количество пересечений границы для челноков до одного раза в течение месяца.

Борьба Федеральной таможенной службы с контрабандой, «серой растаможкой» и другими патологиями трансграничного движения товаров выражается, в частности, в специализации отдельных таможенных структур по направлениям и товарным группам. В результате этого региональные участники внешнеэкономической деятельности вынуждены декларировать ввозимые и вывозимые товары в небольшом числе специализированных, но удаленных таможен, что сопряжено для них с дополнительными весьма существенными издержками. В интересах региональных администраций существует достаточная плотность пограничных пунктов пропуска на принадлежащем региону участке границы с их специализацией, отражающей региональные особенности внешнеторговых связей. В интересах же федерального центра — ужесточение таможенного контроля за внешними товаропотоками при фиксированном бюджете таможенной службы, концентрация таможенной деятельности в небольшом числе хорошо оснащенных пунктов пропуска. Специально для обустройства государственной границы в составе МЭРТ в конце 2007 г. было создано профильное федеральное агентство, в ведении которого будет создание, развитие и обеспечение деятельности пограничных пунктов пропуска.

Многие регионы считают необходимым скорейшее принятие закона «О приграничном сотрудничестве в РФ», предусматривающего льготы для приграничной торговли и закрепляющего определенные полномочия для ведения международной деятельности. Однако из-за противоречий между отдельными федеральными ведомствами в оценке этого закона, в частности из-за нежелания некоторых из них даже в минимальной степени ограничить свой контроль за ПР, делает принятие этого документа проблематичным.

Таким образом, централизация власти и государственных финансов существенно понижают эффективность деятельности институтов, образующих третий (региональный) блок правового регулирования приграничных экономических связей. Большинство межрегиональных соглашений представляют собой не более чем протоколы о намерениях. Многие положения соглашений носят декларативный характер. В них наблюдается известный дефицит конкретных проектов.

После эйфории конца 1990-х — начала 2000-х годов наступил период стагнации или даже регресса ПС, что затрудняет для России решение задач по укреплению своего экономического и политического влияния в соседних странах, формированию интеграционных пространств и созданию благоприятных внешних условий для развития ПР. Укрепление безопасности государства за счет ухудшения условий экономического развития порубежья в конечном итоге может обернуться для страны новыми угрозами.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >