Типы приграничного сотрудничества

При большом количестве стран-соседей, имеющих разные экономические и политические системы, на разных участках российского порубежья складываются специфические институциональные условия приграничного сотрудничества. Они подвержены изменениям, так как отражают динамику национальных правовых систем в условиях формирования национальной идентичности, глобализации экономики, существования внешних и внутренних угроз. Все многообразие условий ПС России и особенности его конкретного содержания можно представить в трех основных типах: европейском, постсоветском и китайском. Выделенные типы довольно сильно различаются по воздействию на развитие порубежных территорий.

Приграничное сотрудничество со странами ЕС.

Прямое соприкосновение с ЕС, хотя и с его периферийной частью, имеет значение для развития российских ПР. Россия выходит к ЕС своей наиболее развитой и инновационной частью. Российский Северо-Запад стоит перед задачей масштабной модернизации экономики, социальной сферы, пространственной организации хозяйства и населенных пунктов разного уровня. Для российских регионов трансграничное сотрудничество с ЕС важно с точки зрения получения новых технологий и финансовых ресурсов для решения своих социально-экономических проблем. Для ЕС трансграничное сотрудничество регионов необходимо с точки зрения преодоления перифе- рийности своих прибалтийской и северной окраин, создания для них благоприятных условий развития. Среди стран Европейского Севера наиболее активно за трансграничное сотрудничество с российскими регионами выступает Финляндия. С 1992 г., когда было подписано межправительственное Соглашение между Россией и Финляндией о сотрудничестве сопредельных регионов, по 2006 г. на четырех приграничных российских территориях в общей сложности было реализовано около 800 совместных проектов.

Для ЕС также важно распространение своих норм и стандартов на сопредельные страны. Последнее, в представлении Брюсселя, имеет не только геополитическое, но и большое экономическое значение, поскольку действует в направлении формирования «широкой» Европы.

Характерной чертой европейского типа ПС является широкое развитие институтов сотрудничества при жестком таможенном и визовом режиме трансграничного движения. Необходимо отметить, что в 2007 г. визовый режим для жителей регионов, приграничных с Польшей и странами Балтии, серьезно ужесточился в связи с присоединением последних к Шенгенскому соглашению. Жители Калининградской области до июля 2007 г. выезжали в соседние Польшу и Литву в упрощенном режиме — на основе бесплатных, многократных и долгосрочных виз. Новый порядок резко усложнил трансграничное движение, в котором заинтересовано и население соседних районов Польши и Литвы.

Для этого типа ПС характерно широкое участие в нем органов власти субъектов РФ и местного самоуправления на основе договоров с аналогичными территориальными органами власти соседних стран. Сферой сотрудничества являются не только транспорт и торговля, но и экология, образование, культура, информация, новые технологии. Оно реализуется на основе совместно или согласованно разрабатываемых программ и проектов. Важной особенностью этого типа до 2007 г. было то, что экономически более сильные европейские партнеры через свой бюджет и бюджеты европейских организаций в рамках программ TASIS и INTERREG оказывали техническую и финансовую помощь российским партнерам.

Правовую основу ПС со странами ЕС составляют «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией», Концепция общего экономического пространства от 2003 г. и принятые в 2005 г. для ее реализации четыре «Дорожные карты». Данные документы направлены на достижение более тесного сотрудничества России и ЕС и строятся на поэтапном подходе. При всей декларативности эти документы задают ориентиры экономического сотрудничества и пути их достижения. Большое значение для развития приграничных связей имеет реализация проекта ЕС «Северное измерение», нацеленного на активизацию экономических и культурных связей прилегающих стран ЕС и Северо-Запада России, а также деятельность Совета государств Балтийского моря и Евро-Арктического Баренц-региона.

Особое место в приграничном и межрегиональном сотрудничестве России и ЕС занимает Балтийский регион. Здесь реализуются две крупные программы: «Программа соседства региона Балтийского моря» — INTERREG III В и «Видение и стратегия развития прибалтийских регионов» — VASAB 2010. Во втором проекте центральное место занимают города и городское хозяйство. Кроме этих программ в Балтийском регионе действуют такие институты, как Союз балтийских городов, комиссия Хельсинки, созданная с целью защиты и охраны окружающей среды Балтийского моря. Эти институты регионального и субрегионального сотрудничества составляют определенные уровни «Северного измерения».

Заметным инструментом трансграничного сотрудничества на порубежье России и ЕС являются еврорегионы. С участием муниципальных и региональных властей Калининградской области в 1997 г. был учрежден еврорегион «Неман», в 1998 г. — «Балтика», в 1999 г. — «Сауле». В 2000 г. Республика Карелия и ряд прилегающих финских губерний учредили еврорегион «Карелия». Псковская область и соседние районы Эстонии и Латвии в 2004 г. учредили еврорегион «Псков—Ливония». Еврорегионы призваны расширять трансграничные связи, улучшать условия жизни населения соседних регионов, содействовать модернизации пограничных пунктов пропуска. Однако деятельность еврорегионов до 2007 г. в определяющей степени зависела от объемов финансирования со стороны ЕС, а они были весьма скромными. Поэтому многие цели, которые декларировались при создании этих трансграничных объединений, оказались лишь на бумаге.

Схожая ситуация наблюдалась в «Северном измерении». Планы этого регионального проекта в основном оказались декларациями о намерениях. В ключевой области сотрудничества — энергетике проекты либо не были осуществлены вообще (как в случае с Североевропейским газопроводом), либо были реализованы без участия России (Балтийская электропередающая система), либо создавались вне рамок «Северного измерения» (Балтийская нефтепроводная система).

В целом Россия в трансграничном сотрудничестве выступала как «слабое звено». Финансируя отдельные небольшие проекты, ЕС через сотрудничество пытался усилить свое влияние в соседних регионах России и одновременно обеспечить поставки из них топлива и сырья. В этом смысле сотрудничество России и ЕС не было равноправным.

Разработанная в ЕС в 2003 г. стратегия отношений с соседними странами после кардинального расширения Союза в 2004 г. предполагала принятия для каждого нового соседа «Плана действий», частью которого стали программы «нового соседства». Реализация этих программ началась в 2004 г. и до 2006 г. финансировалась из фондов программ Tasis и INTERREG III. С 2007 г. начал действовать Инструмент европейского соседства и партнерства (European Neighbourhood and partnership instrument), который заменил эти программы. Для России было предусмотрено шесть программ соседства: 1) Север (Коларктик) с участием Мурманской и Архангельской областей и Ненецкого автономного округа; 2) Республика Карелия; 3) Юго-восточная Финляндия — Россия (Ленинградская область, город Санкт-Петербург); 4) Балтийское море — Республика Карелия, город Санкт-Петербург, Мурманская, Ленинградская, Псковская, Новгородская, Калининградская и Архангельская области, Ненецкий автономный округ; 5) Эстония — Латвия — Россия (Ленинградская и Псковская области, город Санкт-Петербург); 6) Литва — Польша — Россия (Калининград).

В рамках проекта «Программа соседства региона Балтийского моря» — INTERREG III В в 2005 г. был выделен проект Developing Excellence — DEX, направленный на расширение сотрудничества между региональными органами власти Центральной Финляндии и Северо-Запада России по разработке и реализации региональных стратегий и программ поддержки предпринимательства. Главная идея этого проекта — создание сети опорных центров (Centers of Excellence), оказывающих содействие органам власти в разработке и продвижении проектов сотрудничества по программам соседства в пяти регионах: Ленинградской, Мурманской, Псковской областях, Республике Карелия, Санкт-Петербурге.

Россия не восприняла эти инновации ЕС, усмотрев ущемление своих интересов. Она не рассматривала себя как объект политики нового соседства и отказалась разрабатывать свой план действий. Россия настаивает на особом характере стратегического партнерства с ЕС вне рамок политики соседства. В силу этого МИД РФ не утвердил предложенные программы соседства. Таким образом, в 2003— 2006 гг. трансграничное сотрудничество России и ЕС оказалось в застое.

Выход из возникшего тупика появился в результате реформирования в конце 2006 г. деятельности «Северного измерения». Ключевым моментом новой политики «Северного измерения» является то, что в ее рамках будут воплощаться «дорожные карты» по четырем Общим пространствам Россия—ЕС. Российская Федерация, ЕС, Норвегия и Исландия обретают статус партнеров обновленного «Северного измерения». Партнеры имеют равные права при принятии и реализации решений и участвуют в проектах на основе софи- нансирования.

В настоящее время в рамках «Северного измерения» действуют два партнерства: Природоохранное партнерство и Партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения. За четыре года функционирования Природоохранное партнерство зарекомендовало себя как действенный многосторонний механизм сотрудничества, имеющий прочную финансовую базу и менеджера проектов — Европейский банк реконструкции и развития. Общий объем средств Партнерства — 1,8 млрд евро. В рамках Партнерства осуществляются 15 проектов, которые в основном финансируются на возвратной основе, а часть средств предоставляется в форме грантов в качестве софинансирования из так называемого Специального фонда Природоохранного партнерства, в котором на сегодняшний день аккумулировано около 204,7 млн евро донорских средств (148,7 млн — проекты в сфере ядерной безопасности, 56 млн евро — неядерные природоохранные проекты). Одобрено финансирование восьми проектов на российском Северо-Западе. Так как Россия является основным получателем средств на программы Природоохранного партнерства, то Правительство РФ приняло решение о выделении в Специальный фонд дополнительного взноса в размере 10 млн евро в период с 2006 по 2010 г.

Обновление «Северного измерения» позволило запустить проекты трансграничного сотрудничества. До 2013 г. Россия в порядке софинансирования намерена выделить на развитие ПС со странами ЕС около 25 млн евро. Это около 10% общего финансирования программ, предусмотренных Европейским инструментом соседства и партнерства (ЕИСП), для России составляющего 255 млн евро. Необходимо отметить, что приграничные с Россией регионы стран ЕС получают несравненно большие гранты от структурных фондов Союза, призванные компенсировать экономические издержки их окраинного положения в Союзе. За счет структурных фондов восточные районы ЕС могут подтянуться к среднему по этим странам уровню и в связи с этим вполне возможно усиление контрастов со смежными районами России.

Тем не менее, нельзя не отметить сравнительно высокую эффективность межрегиональных и приграничных связей России со странами ЕС. Региональные программы сотрудничества ЕС и России реализуются по следующим направлениям.

• Рациональное использование природных ресурсов, прежде всего вопросы водоохраны, сохранение биологического разнообразия, рациональное использование запасов леса и проблема изменения климата.

  • • Развитие торговли и увеличение притока инвестиций, межгосударственное сотрудничество в сфере энергетики, транспорта и телекоммуникаций.
  • • Реформирование в области правосудия и внутригосударственных дел, улучшение межгосударственного сотрудничества по вопросам миграции, борьбы с организованной преступностью и международным терроризмом.

Позитивное воздействие ПС на региональную экономику и социальную сферу можно проиллюстрировать на примере Республики Карелия. В 2006 г. на территории РК реализовывалось 87 проектов на общую сумму годового внешнего финансирования 6,5 млн евро. В октябре 2005 г. был введен в эксплуатацию международный пункт пропуска «Суоперя». На его строительство из фондов ЕС по программе ТАСИС было выделено 5,6 млн евро, а из федерального бюджета — 70 млн руб. Был завершен крупный проект ТАСИС «Электронная Карелия» с финансированием из фондов ЕС 2 млн евро, направленный на развитие информатизации малого и среднего бизнеса.

В рамках еврорегиона «Карелия» в 2001—2006 гг. было реализовано около 40 совместных проектов на общую сумму внешнего финансирования около 62 млн евро, в том числе 22 млн евро за счет финансирования по линии двустороннего сотрудничества в рамках рабочей подгруппы межправительственной российско-финляндской группы сотрудничества приграничных регионов и программы ТАСИС.

В 2006 г. началась работа по новой региональной программе ЕС «Добрососедство Еврорегион Карелия». В состав сформированных руководящих и рабочих органов программы вошли и представители Правительства РК. В 2006 г. из рассмотренных 46 проектных заявок утверждено к финансированию 16 проектов на общую сумму 3,6 млн евро. При этом 70% проектов имеют экономическую направленность (логистика, новые технологии, создание предпосылок организации новых предприятий, развитие туризма, энергетика и др.). Одновременно велась подготовка документов для новой семилетней программы ЕИСП, стартующей в 2008 г. и предусматривающей общий объем европейского финансирования для Карелии в размере 23,2 млн евро.

С МИД Финляндии в рамках Межправительственной российско-финляндской рабочей группы по ПС на 2007 г. были согласованы 24 проекта на общую сумму 1 млн евро. Реализовано более 30 проектов и мероприятий, предусмотренных Меморандумом о двустороннем сотрудничестве между РК и губернией Оулу (Финляндия) на 2005—2006 гг. В ноябре 2006 г. подписан новый Меморандум на 2007—2008 гг.

Республика Карелия с 2006 г. председательствовала в Региональном Совете Евро-Арктического Баренц-региона (БАЕР). В Петрозаводске проведена заключительная конференция по проекту «Баренц-2010» и открыт Карельский Баренцев информационный центр, основными задачами которого являются установление контактов между карельскими и норвежскими организациями, предоставление информации о проектах и оказание практической помощи.

В рамках двустороннего сотрудничества Республики Карелия и губернии Трумс (Норвегия) в 2006 г. в Карелии осуществлялось более 10 проектов (БАЕР-проекты и двусторонние в областях культуры, здравоохранения и научно-исследовательской деятельности). Такие как, например, «Каменная книга Беломорья», «Подготовка приемных родителей», «Новые методики социальной реабилитации детей и семей», «Молодежный литературный лагерь Баренцева региона», «Комплексные гуманитарные исследования в бассейне Белого моря».

В 2006 г. в рамках проекта «Промышленное партнерство шведской губернии Вестерботтен и Республики Карелия», а также через работающий более десяти лет Шведско-Карельский информационный бизнес-центр продолжалась работа по подбору деловых партнеров в экономической сфере. В 2007 г. подписан новый протокол о сотрудничестве с губернией Вестерботтен на 2007—2013 гг. В 2006 г. продолжилась реализация на территории Республики Карелия проектов, финансируемых по линии СИДА (Шведское агентство поддержки международного развития). Наиболее значимые проекты — «Обучение работников лесной отрасли» и «Развитие сельских территорий. Фаза 3». Проект охватывает множество сфер деятельности, содействуя экономическому, культурному и социальному развитию Пряжинского, Олонецкого, Питкярантского, Суоярвского и Медвежьегорского районов. В будущем планируется распространение проекта на территории Лахденпохского и Сортавальского районов.

Таким образом, Карелия осуществляет трансграничное сотрудничество в реализации разных проектов в рамках ЕС, Северного измерения, на уровне стран и их регионов. На каждый отобранный проект Карелия получает от европейских партнеров небольшие суммы и, учитывая принцип софинансирования, должна изыскивать со своей стороны необходимые финансовые ресурсы. Но все принятые к реализации проекты нацелены на решение вполне конкретных проблем республики, что в конечном итоге улучшает ее социально-экономическое положение и повышает привлекательность для инвестиций. Сложившаяся система многоуровневого трансграничного сотрудничества Карелии не может обеспечить широкую модернизацию ее экономики, но она создает для этого определенные институциональные и инфраструктурные предпосылки, а также помогает вырабатывать представления о путях обновления регионального хозяйства.

Перспективы ПС российских регионов и регионов стран ЕС в решающей степени зависят от уровня сотрудничества России и ЕС и от того, в каком направлении и как оно будет развиваться. Определенным сигналом в этом отношении может стать Соглашение с Советом Европы о создании в России Европейского центра по межрегиональному и приграничному сотрудничеству.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >