КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ - ОТРАСЛЬ ПРАВА И НАУКА

Понятие и предмет конституционного права России как отрасли права

Предмет конституционного права

Конституционное право России — отрасль отечественного права. Как и все российское право в целом, конституционное право служит задачам укрепления и развития существующего строя, осуществления внутренней и внешней политики Российского государства, обеспечения прав и свобод личности, формирования гражданского общества, достижения если уж не общественной гармонии, то по крайней мере взаимопонимания (или хотя бы взаимотерпения) между различными социальными и общественными группами и слоями, соблюдения правопорядка и законности.

Но, естественно, у конституционного права, как и у любой отрасли права, есть собственные задачи и своя специфика.

Предметом конституционного права России как отрасли отечественного права являются наиболее фундаментальные общественные отношения, которыми характеризуются: основы конституционного (общественного) строя Российского государства, сущность и формы власти народа; основы правового положения личности; государственное устройство России; система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционное право закрепляет и регулирует названные общественные отношения, способствует их развитию.

Как видно уже из первых слов о сущности российского конституционного права, эта отрасль права связана с ключевыми общественными отношениями. Они являются базовыми для государства и общества, соответственно — для иных общественных отношений. Прежде всего на конституционно-правовом фундаменте действуют (должны действовать) государство, общественные слои и силы (в первую очередь политические партии), граждане, должностные лица и т. д.

Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, можно назвать политическими отношениями*.

Чтобы лучше понять суть политических отношений, надо иметь в виду следующее. Люди живут в обществе, им надо управлять. И управление обществом — это целенаправленная деятельность, реализация определенной концепции, иначе говоря, политики. Для управления обществом создается государство. Теми или иными способами в управлении и обществом, и самим государством участвуют граждане и их объединения. При этом государство, общественные объединения, граждане влияют друг на друга. Возникают многообразные отношения между ними. Общественные отношения, возникающие в связи с управлением государственными и общественными делами, и есть политические отношения. Эти отношения составляют предмет конституционного права как отрасли права.

Однако не все политические отношения регулируются конституционным правом. Многие из них не имеют, а то и не могут иметь правового характера. В чем же тогда проявляется роль конституционного права? Некоторые исследователи, особенно в прежние годы, связывали назначение конституционного права только с государством, полагая, что эта отрасль права отражает лишь характеристики государства, регулирует статус и деятельность его органов. Такая задача у конституционного права действительно есть, но сводить только к ней назначение данной отрасли неверно. Спектр политических отношений в современном обществе весьма широк, и для их существования и развития требуются определенные правовые ориентиры. Они как раз и закрепляются в нормах конституционного права.

С учетом сказанного предмет конституционного права можно связать с несколькими комплексными объектами его воздействия.

Во-первых, предмет конституционного права включает такой комплексный объект, как существование и жизнедеятельность общества как социального и политического организма. Сегодня мало кто утверждает, что общество не подвержено воздействию норм права. Наоборот, с учетом конструктивной роли права можно говорить о его положительной роли в обеспечении развития общества. И задача именно конституционного права — установление основ существования и жизнедеятельности общества.

1 Одним из первых признал политические отношения предметом государственного права И. Е. Фарбер. См.: Советское государственное право / под ред. И. Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 31.

К этой задаче конституционного права у многих исследователей отношение настороженное по раду причин: широты самой категории «общество» и его «неподверженности» воздействию права; боязни того, что нормы права как нормы, исходящие от государства, опутают общество и сделают его придатком государства, подчинят общество государству; опасности безбрежного расширения границ конституционно-правового регулирования.

Безусловно, о такой опасности и о ее предотвращении надо думать всегда. Но все-таки факт очевиден: само существование общества, возникающие в нем политические отношения требуют конституционно-правового фундамента. Задача конституционного права — создать основы для всех политических отношений (а если требуется, то и для недопущения нежелательных политических отношений). Другими словами, определенные условия их существования оформляются в нормах конституционного права.

Установление конституционно-правовых основ общества — это та примечательная особенность, которая характеризует современное российское конституционное право. Причем общество рассматривается не как «придаток» государства, а как самостоятельное явление, хотя и связанное с государством. Примечательно, что основы общества устанавливает отрасль права, исходящая от государства. Иначе говоря, государство своими нормами способствует развитию общества не только как своего фундамента, своей среды существования, но и как субстанции, живущей собственной жизнью. Основой этой жизни могут быть и иные социальные нормы (обычаи, традиции, политические правила и др.), однако при их недостаточности используется и такой вид социальных норм, как правовые (в данном случае конституционно-правовые) нормы. В этом — предпосылка формирования такого состояния общества, когда будет возможно его называть уже гражданским обществом, констатируя тем самым более высокий качественный уровень.

Именно в нормах конституционного права можно (и нужно) записать, что вся общественно-политическая жизнь в стране основывается на принципах народного суверенитета (принадлежности народу всей полноты власти в обществе и государстве), демократии, уважения к личности, политического плюрализма (т. е. идеологического многообразия и возможности создания различных политических объединений). Если надо провозгласить общий запрет посягательств насильственным путем на существующий социальный строй, на разжигание розни между людьми, это тоже будет сделано посредством норм конституционного права.

Конституционное право применительно к обществу выполняет функции, типичные для права в целом: оно отражает существование одних политических отношений, признает нежелательными, не допускает другие. Конституционное право в определенной степени может прогнозировать и моделировать возникновение соответствующих общественных отношений, становясь их базой.

Например, в обществе должны существовать различные формы выражения своего мнения меньшинством. Если конституционное право не фиксирует на этот счет каких-то гарантий, реальные политические отношения все равно могут возникать — в частности, в форме политического протеста, подпольных течений и движений, преследуемых властями. Если же конституционное право содержит гарантии, определенные политические отношения приобретают легальность и упорядоченность, например возможность создания различных, в том числе не поддерживающих данный строй, политических партий.

В этом случае конституционное право идет уже несколько далее — закрепляет приемлемые правила «политического сосуществования», т. е. политического состязания. Но что-то конституционное право все равно объявляет невозможным и запрещенным (например, запрет общественных объединений, преследующих экстремистские цели, — насильственное свержение конституционного строя, возбуждение национальной и религиозной розни).

Применительно к общественно-политической жизни конституционное право не ограничивается установлением основ и более подробно регулирует определенные политические отношения. Необходимость в такой миссии конституционного права обусловлена рядом обстоятельств:

  • 1) если такое регулирование выгодно самим участникам подобных политических отношений и выглядит как установление гарантий их существования и деятельности. Например, в принятии Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» и регулировании в нем их общественно-политического и государственно-правового статуса заинтересованы прежде всего сами партии, поскольку это дает возможность бороться за ведущие позиции в политической жизни общества, в том числе в сопоставлении с иными общественными объединениями, добиваться избрания своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления;
  • 2) если такое регулирование необходимо в интересах безопасности граждан, общества, государства, чтобы определить рамки функционирования соответствующих общественно-политических институтов.

Например, может появиться акт государственного органа о запрещении какой-то идеологии, о необходимости борьбы с нею, о запрете создания и деятельности общественных объединений, проповедующих эту идеологию, если в их деятельности появляются признаки опасности, о которой сказано выше.

Для иллюстрации сошлемся на Указ Президента РФ от 23 марта 1995 г. «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации». В Указе идет речь о том, что в Российской Федерации участились случаи разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, распространения идей фашизма. Антиконституционная деятельность экстремистски настроенных лиц и объединений приобретает все более широкие масштабы и дерзкий характер; создаются незаконные вооруженные и военизированные формирования; нарастает угроза сращивания последних с некоторыми профсоюзными, коммерческими, финансовыми, а также криминальными структурами.

Далее в Указе отмечается: «Эти крайне опасные явления в жизни нашего общества создают угрозу основам конституционного строя, ведут к попранию конституционных прав и свобод человека и гражданина, подрывают общественную безопасность и государственную целостность Российской Федерации». Поскольку, как говорится в Указе, «на эти угрожающие конституционному строю процессы практически не реагируют органы государственной власти и органы местного самоуправления», Президент РФ потребовал от соответствующих органов обеспечить соблюдение законодательства и контроль в данном направлении. Примечательно и то, что Президент предложил Российской академии наук в двухнедельный срок представить в Государственно-правовое управление Президента РФ «научное разъяснение понятия “фашизм” и связанных с ним понятий и терминов для подготовки предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство».

Не все намеченное в Указе было выполнено, и вообще соответствующая работа несколько затянулась, но все же в конце концов появился Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности», который, помимо прочего, обращен к таким структурам общества, как общественные объединения, религиозные организации, требует, чтобы они не допускали подобной деятельности, и предусматривает меры ответственности вплоть до ликвидации соответствующих объединений граждан;

  • 3) если такое регулирование необходимо, поскольку участники (субъекты) политических отношений не в состоянии обеспечить учет взаимных интересов без норм права либо посредством норм права такой учет обеспечивается в более полной мере. Например, можно установить законом возможность создания и деятельности общественных объединений без государственной регистрации, что предусмотрено Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». И если несколько общественных объединений претендуют на одно и то же наименование и не могут прийти к согласию, это, как говорится, их проблемы. Однако государство посредством норм о регистрации общественных объединений может урегулировать решение соответствующих спорных вопросов с участием органа юстиции, регистрирующего общественные объединения, либо суда;
  • 4) если общественно-политические институты имеют выход на государство, властные механизмы, тогда тем более используется их конституционно-правовое регулирование. Например, только нормами конституционного права регулируется право выдвижения кандидатов в депутаты. По последним годам отечественной истории можно видеть эволюцию регулирования.

Первоначально (1993 г.) допускались к участию в выборах все общественные объединения, обозначившие в своих уставах соответствующее желание. Поскольку их стало очень много, в конституционном праве появилась (1998 г.) категория «политические общественные объединения», и только им предоставлялась возможность воздействовать на осуществление государственной власти и местного самоуправления, выдвигать соответствующих кандидатов. Это не очень уменьшило круг общественных объединений, желающих стать «политическими» и поучаствовать в избирательных кампаниях и в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому право выдвижения кандидатов из числа всех общественных объединений было предоставлено Федеральным законом «О политических партиях» только партиям. Однако избирательное законодательство (федеральные законы от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» — утратил силу, ему пришел на смену аналогичный Федеральный закон 2005 г.) вновь предоставило общественным объединениям право участвовать в выборах, но только в составе избирательных блоков, возглавляемых политическими партиями, и этим путем выдвигать своих кандидатов.

В 2003 г. в законодательство опять были внесены изменения, предусматривающие на будущее создание избирательных блоков только из политических партий. Иные общественные объединения снова утратили возможность активного участия в политической жизни и воздействия на органы государственной власти и местного самоуправления. А новеллами от 21 июля 2005 г. было вообще запрещено образование избирательных блоков. Однако прошло время, и в этом процессе появились новые явления: в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ поставил вопрос о необходимости привлечения общественных объединений к выборам представительных органов муниципальных образований. И Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. в законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внесены изменения: допускается создание объединения или союза политической партии и иных (не более двух) общественных объединений на указанных выборах и выдвижение общего списка кандидатов, в котором есть и представители от общественных объединений, правда, не более 15%. Как видим, о блоках партий речи нет, но ведь ранее допускались блоки партий с иными общественными объединениями, поэтому дело не в понятиях, а реальных процессах. К тому же в связи с введением в 2012 г. облегченного порядка образования политических партий при малой минимальной численности партии (500 членов партии на всю страну) снова стал предметом дискуссий вопрос о возможности создания их избирательных блоков.

Кстати, интересен и такой пример: в советский период руководящие органы общественных организаций имели право законодательной инициативы, т. е. право вносить проекты законов в верховные советы СССР или союзных, автономных республик от своего имени. В последующем от такого права отказались. Теперь общественным объединениям оставалось лишь лоббировать свои законопроекты через те субъекты права законодательной инициативы, которые названы в соответствующих основных законах. В конституциях, уставах некоторых субъектов РФ за общественными объединениями сохранили право законодательной инициативы[1], но реально они этим правом почти не пользуются.

Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Было бы полезным, отметил Президент РФ, их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, здоровья, собственности. И хотя, как видим, по логике речь идет о рассмотрении уже внесенных кем-то законопроектов, кто знает, не придет ли когда-то следующий этап — возрождение права законодательной инициативы определенных видов общественных объединений.

Названные выше условия (позиции первых четырех пунктов) конституционно-правового регулирования негосударственных политических отношений могут и существовать по отдельности, и переплетаться.

Это хорошо видно на примере общественных объединений:

  • 1) создавать общественные объединения или нет, решают сами граждане, и нормами конституционного права данный вопрос не регулируется, кроме самой возможности создания и запрета общественных объединений с определенными целями. Если люди захотят создать общественное объединение, то обязаны соблюдать порядок, установленный нормами конституционного права;
  • 2) граждане вольны свободно выбирать организационную форму своего объединения; однако в зависимости от целей объединения нормы конституционного права могут предопределить выбираемую его форму (как говорилось ранее, если общественное объединение хотело самостоятельно выдвигать кандидатов в муниципальные депутаты, надо было становиться политической партией, теперь же это можно сделать в союзе с партией);
  • 3) после образования общественного объединения его члены или участники будут сами решать, какую избрать организационную структуру объединения, название руководящих органов и структурных подразделений, порядок созыва съездов, конференций, порядок выполнения своих решений, взаимоотношения внутри объединения и др. Это неправовые отношения. Но, принимая устав, объединение обязано зафиксировать в нем позиции, обозначенные в Федеральном законе «Об общественных объединениях»;
  • 4) общественные объединения сами решают, как взаимодействовать друг с другом, какими методами деятельности пользоваться. Это — неправовая материя, и хотя возникающие в связи с этим общественные отношения являются политическими, они не становятся правовыми. Однако, если ранее политические общественные объединения решали сообща вести кампанию по выборам депутатов и выборных должностных лиц, их союз мог облекаться в такую конституционно-правовую форму, как избирательный блок. Теперь же это может выражаться лишь в средствах политической поддержки политическими партиями друг друга.

Во-вторых, предмет конституционного права включает такой комплексный объект, как государство, его характер, главные сущностные признаки, а также устройство (государственное устройство). В отношении соответствующей группы политических отношений уже нельзя говорить, что они могут быть урегулированы правовым путем. Они должны быть урегулированы.

Это означает, что конституционное право России, и в первую очередь Конституция РФ, отражает природу Российского государства, содержит положения о нем как о демократическом, федеративном, правовом, с республиканской формой правления, социальном, светском государстве (о деталях — ниже). Чаще всего это именно конституционные определения, т. е. характеристики государства. Их содержание не раскрыто в нормах конституций, в том числе Конституции РФ, позволяя широкое толкование. Однако не исключено и более подробное конституционно-правовое раскрытие названных дефиниций, отражение в нормах права функций государства. Возможно даже принятие специального закона о государстве, хотя абсолютное большинство государств включает необходимые нормы в основной закон — конституцию.

Что касается государственного устройства, т. е. внутреннего устройства государства, иначе говоря, его структуры, территориальной организации, этот элемент объекта и предмета конституционного права отражается прежде всего в конституции государства (включая Конституцию РФ). В государстве федеративном его структура тем более подробно раскрывается в нормах конституции (не исключены и специальные законы о федерации). Если государство унитарное, наряду с нормами конституций возможны законы об административно-территориальном устройстве государства, в которых содержатся основные критерии административно-территориального деления и характеристика различных видов административно-территориальных единиц.

В-третьих, предмет конституционного права включает такой комплекс, как исходные начала статуса личности в обществе и государстее, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина как соответственно первичного компонента общества, гражданина своего государства, участника любых политических, а также экономических и социальных отношений.

Специфика этой части объекта конституционного права состоит в том, что он конструируется с учетом природы личности как существа, образно говоря, биологического, а также политического и государственно-правового, экономико-социального. Это означает, что нормы прежде всего конституционного права (а далее на их основе и нормы всех отраслей права) должны обеспечить существование индивида вообще и в каждом его качестве; что конституционное право должно отразить основы его статуса и главные права, свободы, обязанности в универсальном виде независимо от того, возникают ли они в общественной жизни, государственной жизни либо в их переплетении.

К примеру, если личности по Конституции РФ гарантируется свобода мысли и слова, она обеспечивается и в межличностном политически не окрашенном поведении, и в акциях просто общественного значения, и, наконец, в государственно значимых акциях. Если граждане имеют право на объединение, они могут создать и общество любителей изящной словесности, далекое от политики, и политическую партию — основой в обоих случаях будет одна и та же норма Конституции РФ.

В-четвертых, предмет конституционного права включает такой комплексный объект, как политические отношения, возникающие в процессе осуществления власти народа в Российской Федерации, т. е. публичной власти в трех ее формахгосударственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления. В конце концов все в государстве и обществе вращается вокруг категорий власти. Она представляет собой совокупность средств управления жизнью государства, общества. От того, как осуществляется власть, в немалой степени зависят успехи экономики, решение социальных задач. Действия власти предопределяют режим жизни, реальную свободу членов общества, защиту прав индивида и т. д. Конечно, в процессе формирования и деятельности власти возникает много таких отношений, которые не подвластны правовому регулированию, особенно тех, что связаны с психологией и так называемыми технологиями власти. В целом власть народа во всех ее проявлениях требует и правовых основ, и более детального регулирования механизмов ее осуществления, все это — объект конституционного права.

Причем институты власти и связанные с ними отношения не могут иметь «явочного» характера, сначала возникнуть, а потом найти отражение в нормах права. Нельзя, например, «обычным путем» создать и начать осуществление функций парламента или президента — сначала надо принять конституционно-правовые нормы, и они должны стать фундаментом соответствующих видов общественных отношений.

Путей осуществления государственной власти и местного самоуправления довольно много, и поэтому возникает вопрос: все ли здесь регулируется нормами конституционного права? Нет, не все. Конституционным правом закрепляются:

  • 1) вся система механизмов осуществления государственной власти и местного самоуправления;
  • 2) все способы осуществления государственной власти и местного самоуправления, в которых участвует народ, население непосредственно;
  • 3) выполнение функций высшего руководства делами страны Президентом РФ;
  • 4) организация и деятельность парламента — Федерального Собрания РФ;
  • 5) основы статуса Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти;
  • 6) система всех органов судебной власти и прокурорского надзора Российской Федерации и более подробно — организация и деятельность Конституционного Суда РФ как специального органа конституционного контроля в Российской Федерации;
  • 7) организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
  • 8) основы статуса главы (президента) республики, губернатора иного субъекта РФ, статуса правительств и иных органов исполнительной власти субъектов РФ;
  • 9) организация и деятельность конституционных, уставных судов субъектов РФ как их органов конституционного контроля;
  • 10) статус и организация институтов местного самоуправления.

Там, где предметом конституционного права являются основы статуса соответствующих органов, более подробно их организация и деятельность составляют предмет иных отраслей права (например, это касается федеральных министерств и ведомств, отраслевых органов исполнительной власти субъектов РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов).

Таким образом, предмет конституционного права охватывает объекты, обусловленные назначением этой отрасли права. Еще раз подчеркнем, что конституционное право призвано:

  • 1) быть основой существования всех политических отношений, регулировать отдельные стороны общественно-политической жизни, если это способствует более полному учету интересов участников и упорядочению соответствующих отношений;
  • 2) закрепить природу государства и его устройство,
  • 3) оформить статус, закрепить основные права, свободы и обязанности личности в обществе и государстве;
  • 4) быть основой всех отношений политического властвования, подробно регулировать те из них, которые возникают в процессе осуществления власти народа в Российской Федерации в форме государственной власти и местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что предмет отрасли определяется с учетом объектов ее воздействия, в основном им корреспондирует, но все-таки формулируется исходя из того, что общественные отношения переплетаются в их развитии, а также из задач самого регулирования. Поэтому объект и предмет могут не совпадать в их конструировании (но не по сути!). Сказанное относится и к конституционному праву. Так, мы выделили два самостоятельных объекта конституционного права — общество и государство. Но в предмете конституционного права они объединены в такой структурной части предмета, как основы конституционного строя Российского государства. Выше мы назвали государство одним из комплексных объектов конституционного права, однако в предмете конституционного права то, что связано с сущностью государства, отнесено к основам конституционного строя, а устройство государства выделено в самостоятельный элемент предмета — государственное (федеративное) устройство.

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является одной из характеристик конституционного строя Российской Федерации, в целом же конституционный статус личности считается самостоятельным элементом предмета конституционного права. В первую часть предмета конституционного права (основы конституционного строя) включают характеристику власти, ее видов, организация же государственной власти и местного самоуправления — самостоятельный элемент предмета конституционного права. В дальнейшей подаче материала мы ориентируемся именно на предмет конституционного права.

  • [1] Например, в ст. 55 Устава Краснодарского края в числе субъектов права законодательной инициативы названы краевой совет профессиональных союзов, Торгово-промышленная палата края.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >