Предмет и пределы конституционного регулирования. Содержание и структура конституций

Предмет конституционного регулирования, как и в целом правового регулирования, — общественные отношения. Конституционные нормы воздействуют на участников (субъектов) отношений, устанавливая основы их статуса, предпосылки, а то и определенные правила функционирования.

По политическим целям конституция должна и отразить сегодняшнюю политическую организацию (политическую систему) страны, и стать основой ее дальнейшего развития. Но, будучи документом юридическим, конституция достигает указанных целей специфическими средствами, присущими ей как правовому акту, закону.

Кроме того, важную роль играют соображения целесообразности в соотношении с природой конституции.

Политических целей у общества, по разумению тех, кто предлагает ему новую конституцию, может быть много, средств их реализации — еще больше. Значит, возникает проблема выбора, поскольку конституция обращена лишь к основным целям. А учитывая второе обстоятельство, конституция все должна отражать в концентрированной и лаконичной форме.

Таким образом, каждая конституция — продукт переплетения объективного и субъективного. Объективно то, что она должна закрепить социально-экономические устои общества, структуру государства, основы статуса человека и гражданина, политические механизмы власти, причем в сжатой форме. Субъективно то, что конкретные люди и на данном отрезке развития страны, общества будут формулировать основной закон.

Определяющие факторы в отношении предмета и пределов конституционного регулирования

В обобщенном виде можно назвать несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституций и элементы предмета конституционного регулирования.

1. Прежде всего это политические воззрения на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов. Здесь можно, в свою очередь, выделить две группы факторов.

Первая группа факторов напрямую связана с социально-экономическим (раньше бы сказали «классовым») восприятием институтов общества, оценкой приемлемости либо неприемлемости.

Например, на отрицании частной собственности как экономической основы общества (не путать с возможностью самого существования частной собственности) построена марксистская и особенно ленинская теория общественного развития. Частная собственность считалась первопричиной бедственного положения рабочих и крестьян, эксплуатации человека человеком. Открывающей путь в светлое, справедливое будущее была объявлена общественная собственность, находившаяся в руках всего народа и управляемая от его имени государством или самими коллективами трудящихся. Соответствующие лозунги стали определяющими для революции 1917 г. и нашли отражение в первых актах советской власти конституционного значения, Конституции 1918 г., декретах об экспроприации (национализации) частной собственности.

Противоположный подход обусловлен стремлением положить в основу общества и государства лишь частную собственность, подчинить этому фактору все общественные отношения и все конституционное регулирование.

В условиях противостояния подобных подходов рождается нечто среднее — призывы к социальному миру, гармонии, плюрализму форм собственности и экономической деятельности. Последнее лучше всего достигается закреплением в конституциях сложных, смешанных институтов, например, в ст. 8 действующей Конституции РФ записано, что в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Однако иногда побеждает какой-то один подход, причем не исключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ради победы какого-то воззрения. И не стоит испытывать иллюзии, будто данная группа факторов по мере развития цивилизации обречена на исчезновение. Они могут модернизироваться, не выглядеть как призывы к юридическому отстранению от власти каких-то слоев общества, тем более их физической изоляции. Тем не менее и в предшествующие годы, и в наши дни, и на будущее надо иметь в виду, что предметом конституции может быть: открыто декларируемый фактор принадлежности власти определенным социальным слоям и отражение в конституции как этого фактора, так и обеспечивающих данную власть социально-политических институтов; закрепление демократического строя, обеспечивающего власть народа и учет его интересов в организации экономической жизни общества; внешнее провозглашение только что названных предпосылок при реальной принадлежности и власти, и господствующего положения в экономике к олигархической прослойке общества.

Таким образом, фактор глобальной роли ряда социальных институтов является предопределяющим для содержания конституции. На первом месте стоит, конечно, само государство. Убедительный пример тому — гиперболизация роли государства в условиях советской власти, когда оно стало орудием и управления собственностью, и удовлетворения социальных и бытовых потребностей людей, и управления обществом. Обобщенно это обозначается как патернализм государства. Всему этому была создана конституционная база. Последующий отказ от патернализма государства привел и к введению плюрализма форм собственности, и к необходимости соединения для удовлетворения нужд граждан мер государства и их собственных усилий, и к сочетанию государственных средств управления с самоуправлением в обществе и по месту жительства граждан. Эта концепция стала содержанием современной российской Конституции.

Вторая группа факторов обусловлена политико-правовой оценкой эффективности конкретных конституционных институтов. Здесь социальный подход как бы отодвигается на задний план.

Например, учредить парламентарную или президентскую республику; иметь сильного или слабого президента; поставить его во главе правительства или же последнему существовать обособленно от президента с наличием главы правительства; быть парламенту двухпалатным или однопалатным; создать ли конституционный суд и какими полномочиями его наделить — по всем подобным вопросам общества, относящиеся к одному типу демократии, принимают различные решения. Эти решения зачастую становятся продуктом борьбы между сторонниками и противниками определенного типа общественного строя и политических отношений, а нередко и сторонниками какого- то их вида.

Типичный пример — эволюция учреждения органов конституционного надзора и контроля в нашей стране. В СССР формирование положительного отношения к самой идее создания таких органов происходило в борьбе с позицией тех, кто считал, что данную функцию должен выполнять сам парламент. Следовательно, парламент это в состоянии делать в отношении актов других органов, а его собственные акты — на базе идеи верховенства парламента — выводятся из-под какого-либо надзора и контроля. И все же постепенно становилось очевидным, что парламент не в состоянии в полной мере выполнять задачи конституционного надзора и контроля, и идея специализированных органов восторжествовала. Итогом стало учреждение комитетов конституционного надзора СССР и союзных республик. Они получили право давать оценку различным нормативным актам, в том числе и актам соответствующих высших представительных органов государственной власти, но не могли признавать эти акты утратившими силу.

И тут же начался новый этап борьбы — за наделение органов конституционного надзора данным правом. Однако для этого следовало отказаться от чисто надзорных функций. В РСФСР в итоге вместо Комитета конституционного надзора, так и не созданного, был учрежден Конституционный Суд как один из конституционных институтов.

Однако и к этому органу отношение было непростым. Так, Президент РФ Указом от 21 сентября 1993 г. распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, а Конституционный Суд оценил этот акт как противоконституционный. Тогда Президент приостановил деятельность Конституционного Суда. Встал вопрос о том, будет ли Конституционный Суд существовать дальше или его следует заменить коллегией Верховного Суда РФ. Однако удалось сохранить Конституционный Суд. И он остается сегодня одним из конституционных органов Российской Федерации.

2. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим общественным отношениям, которые сложились в стране. В противном случае конституция может быть фиктивной. На этот счет у В. И. Ленина есть высказывание, которое полезно помнить и сегодня: «Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся... Конституция может быть черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее фиктивной, чем иная “либеральная” конституция»[1].

Для конституций нежелательны как отставание от общественного развития, так и забегание вперед, включение в них норм, которые еще не могут найти применения в действительности. В этом плане для конституций характерны, как сказали бы раньше, диалектические противоречия.

Во-первых, закрепляя сложившиеся общественные отношения, конституция становится основой для их последующего развития. Например, если по Конституции 1993 г. власть в России принадлежит народу, это не только означает существование данного непреложного конституционного принципа, но и требует осуществления его на практике.

Во-вторых, некоторые институты попросту не могут сложиться на практике. Формируется лишь убеждение в их необходимости, и не более того. Сами же институты появляются только с включением в конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, например, представить без конституционных норм трансформацию однопалатного парламента в двухпалатный, учреждение президентства, конституционного суда?

В-третьих, включение в конституцию соответствующих положений — это в немалой степени и программирование общественного развития. И вот если это самое программирование хотя и выполнено языком конституционных положений, но больше напоминает стиль политических программ и деклараций, это ставит вопрос о подмене назначения конституции.

Говоря о том, что конституция соответствует фактическим условиям в обществе и является документом, программирующим предстоящее развитие, надо ответить и на такой вопрос: в каких пропорциях должны быть «сущее» и «должное»? Или скажем иначе: какой процент реальности должен быть, чтобы правило включить в конституцию? А если правило уже имеется в конституции, какой объем возникающих общественных отношений говорит о том, что оно реально действующее?

Во многих случаях определить даже приблизительно, какой процент от заложенных в конституции общественных отношений реально существует, очень сложно. Скорее всего, речь может идти о такой конституционной запрограммированности соответствующих отношений, при которой предполагается, что они в принципе существуют, раз предусмотрены конституцией. Но насколько отношения масштабны, исчерпаны они или нет, определить трудно, а то и просто невозможно.

Как уже говорилось выше, зачастую бывает так: сначала надо записать что-то в конституцию, затем обеспечить возникновение соответствующих отношений. А уж сколько их реально появится — это предмет заботы тех, кто ответствен за реализацию конституции. Например, в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. На практике непосредственное участие граждан в осуществлении задач местного самоуправления незначительно, больше этим занимаются органы и должностные лица местного самоуправления. Однако конституционная норма нацелена на полный объем соответствующих общественных отношений.

3. На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень развития общественного сознания. Проявляется данный фактор по-разному.

Прежде всего, начиная подготовку новой конституции, стоящие у власти лица в демократическом государстве должны ориентироваться на отражение в ней положений, нужных народу, и на то, что конституция найдет у него поддержку.

Естественно, в конституцию включаются положения, обусловленные существующим уровнем общественного сознания. По большому счету в ней должны содержаться нормы, понятные человеку даже с невысоким уровнем образования. На практике большинство граждан (порой до 95%) конституцию не только не читали, но даже и не держали в руках. Однако они верят властям, а значит, и созданному ими документу. И даже могут проголосовать за конституцию на референдуме по принципу веры властям.

Вместе с тем конституция вносит свой вклад в формирование общественного сознания. Минимальный вклад имеет место при включении в конституцию норм, направленных на рост образовательного уровня граждан, от которого зависит в немалой степени общественное сознание. Максимальный вклад — серьезная идеологическая «начинка» конституции. И это свойственно в том или ином объеме всем конституциям. Например, первые советские конституции особое внимание уделяли задачам борьбы с эксплуатацией человека человеком (по терминологии того времени), неграмотностью, неравенством женщин и мужчин, национальным неравенством и т. п. И это находило отклик у большинства населения. Последующие конституции нацеливались на упрочение чувства высокой ответственности человека перед обществом, неразрывное единство интересов личности и государства. Это также воспринималось позитивно общественным сознанием. Действующая Конституция РФ особое внимание уделяет тому, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, государство — демократическое, а идеологическое и политическое многообразие — важнейшие характеристики конституционного строя. В принципе это приемлет современное общественное сознание.

Итак, общественное сознание — форма проверки жизненности различных идей, проектов, решений, в том числе конституционных. Если они восприняты и поддержаны общественным мнением, отложились в общественном сознании как определенные закономерности социального бытия, то логично их закрепление в конституции и более полное воплощение в жизнь.

  • 4. Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций. Иначе трудно понять, почему они подробно регулируют одни общественные отношение и почти не затрагивают другие, отличаются большим или меньшим числом предписаний по одному и тому же вопросу. Например, главной целью Конституции СССР 1924 г. было оформление на конституционном уровне образования Союза ССР. Поэтому она практически не касалась общественного строя, прав и свобод граждан. Эти вопросы были предметом конституций союзных республик, входивших в СССР. И только с учетом назначения данной Конституции можно уяснить специфику предмета ее конституционного регулирования по сравнению с другими основными законами.
  • 5. При оценке предмета и объемов конституционного регулирования немаловажным фактором являются также воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдум, а в определенной степени — и пожелания граждан, участвовавших в обсуждении проекта. Можно откровенно сказать: рассуждения о том, что конституция рождается объективным ходом истории, что в ней отражаются общие закономерности развития общества и государства, в немалой степени условны. Конечно, отмахиваться от объективных факторов нельзя. Например, наступивший в СССР и РСФСР кризис строя в 80—90-е гг. XX в. объясняет назревшую необходимость демократических реформ. Но вот каким путем идти вперед — это решали конкретные люди и их объединения со своими воззрениями. И именно предложенные ими решения прокладывали дорогу вперед, зачастую методом проб и ошибок.

Примеров того, когда в равных общественно-политических условиях выбираются разные решения, немало. Так, при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Российская Федерация была признана федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов, а заключенный между ними 31 марта 1992 г. Федеративный договор был инкорпорирован в большую группу норм Конституции, но вместе с тем объявлялся в целом неотъемлемой частью Конституции. Предложенный в мае 1993 г. Президентом проект новой Конституции РФ содержал в качестве отдельного раздела Федеративный договор. Остался он и в варианте проекта, доработанном и одобренном Конституционным совещанием в июле 1993 г. Однако в окончательном тексте, вынесенном Президентом на референдум 12 декабря 1993 г., Федеративного договора мы уже не находим, поскольку сугубо конституционная основа Российской Федерации — с отражением в ней многих положений Федеративного договора — была признана создателями текста более целесообразной.

В Конституции 1993 г. очевиден перекос власти в сторону Президента РФ, у него более сильные полномочия, чем у палат Федерального Собрания. Причина такого регулирования лежит на поверхности — первый Президент РФ «скроил» в этой части Конституцию РФ полностью под свою должность и себя лично. Об объективных предпосылках подобного подхода говорить не приходится, кроме стремления усилить личную власть.

6. Наконец, на предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политикоправового документа. Ведь она, обращаясь к общественным отношениям, остается основным законом.

Будучи сжатым, основной закон должен содержать необходимый минимум норм для того, чтобы выполнить социальное, политическое и государственно-правовое назначение. В этом плане подход к свойствам конституции прошел определенную эволюцию в мировой истории. Для буржуазных конституций XIX — начала XX в. характерно понимание их назначения как документа, обращенного преимущественно к государству, системе государственных органов. Минимум составляли нормы о социально-экономических устоях общества, правах и свободах граждан. С появлением первых советских конституций представления о предмете конституционного регулирования меняются, он расширяется — наряду с устройством государства в него включаются главы и разделы, посвященные общественному строю, политике, экономической системе, положению граждан.

Линия на расширение предмета конституционного регулирования была воспринята и конституциями зарубежных государств — они стали закреплять достаточно широкий круг прав и свобод граждан, идеи социального государства и социального партнерства.

В принципе тот же подход к предмету конституционного регулирования сохранила и нынешняя Конституция РФ, в которой есть много норм, посвященных конституционному строю государства, правам и свободам человека и гражданина. Однако и это нельзя считать последним словом в определении объема конституционного регулирования — например, в проекте Конституции РФ, который в свое время готовила Конституционная комиссия, предполагались части, обращенные к гражданскому обществу и его структурным элементам. Однако этот проект Конституции так и остался одним из проектов.

И все-таки в ситуации, когда конституция рассматривается как основной закон не только государства, но и общества с его политической жизнью, во многих отношениях автономной от государственной власти, не исключено соответствующее расширение предмета конституционного регулирования.

  • [1] Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 17. С. 345.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >