Правовые проблемы природопользования при мелиорации земель

УДК 349.6

Пышьева Елена Сергеевна

аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, младший научный сотрудник (Москва); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Статья получена: 15.09.2014. Рассмотрена: 18.09.2014. Одобрена: 22.09.2014. Опубликована онлайн: 01.11.2014. © РИОР

Аннотация. В статье исследуются проблемы природопользования, возникающие при проведении на землях мелиоративных мероприятий. Выявляется соотношение между комплексным использованием природных ресурсов в процессе мелиорации земель и их рациональным использованием. Автором делается вывод, что комплексный подход в сфере мелиорации земель находит свое проявление в природоресурсном и природоохранном законодательстве в двух неотделимых друг от друга аспектах: экологическом и экономическом.

Ключевые слова: земельное право, природопользование, мелиорация земель, правовой режим, мелиорированные земли.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее — ФЗ о мелиорации) [1] мелиорация земель представляет собой их коренное улучшение посредством проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Она призвана способствовать улучшению водного режима почв, а также их физических и химических свойств.

Земли, на которых проводятся соответствующие мелиоративные мероприятия с целью их коренного улучшения, т.е. проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, создание защитных лесных насаждений, осуществление работ по улучшению физических и химических свойств почв и др. в законодательстве и научной литературе получили название «мелиорируемые земли» [2—4]. В отличие от них земли, на которых указанные мероприятия уже проведены и, следовательно, они уже улучшены на длительный период времени (на десятки и сотни лет) [5, с. 3], именуются мелиорированными (ст. 2 Федерального закона «О мелиорации земель»). Правовое регулирование использования названных земель осуществляется Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [6], Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [7], Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [8] и иными

THE LEGAL PROBLEMS OF NATURE MANAGEMENT IN THE FIELD OF LAND RECLAMATION Elena Pyshyeva

Postgraduate student, Junior Researcher, Institute of Legislation and Comparative Law under the Russian Federation Government (Moscow); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Manuscript received: 15.09.2014. Revised: 18.09.2014. Accepted: 22.09.2014. Published online: 01.11.2014. © RIOR

Abstract. The article explores the problems of nature management, which arise when reclamation activities are carried out on the land. The author reveals the relationship between complex use of natural resources in the process of land reclamation and their rational use. She come to conclusion, that an integrated approach to the land reclamation is manifested in two aspects of natural resource and environmental legislation: environmental and economic aspects.

Keywords: land law, nature management, land reclamation, the legal regime, reclaimed land.

федеральными актами, а также множеством нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Особенность правового режима мелиорируемых (мелиорированных) земель заключается в том, что они не принадлежат к какой-либо одной из категорий земель, поскольку могут находиться в составе любой из них (земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, промышленности и др.). Вместе с тем согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 г. [9] большинство таких земель входит в состав земель сельскохозяйственного назначения и, как правило, большинством субъектов РФ относится к группе сельскохозяйственных земель с особым правовым режимом — к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, подлежащим охране.

Будучи рассредоточенными по разным категориям земель, мелиорируемые (мелиорированные) земли в зависимости от того, в состав какой категории земель они входят, могут использоваться в самых различных целях: в качестве средства производства в сельском, лесном хозяйстве, для строительства и эксплуатации зданий, строений, сооружений, в том числе дорог и др. Следовательно, вид использования названных земель, как и любых других, в каждом конкретном случае будет определяться исходя из их целевого назначения и разрешенного использования.

Вместе с тем использование мелиорируемых (мелиорированных) земель имеет свою специфику. При эксплуатации мелиорируемых земель для проведения на них работ по коренному улучшению одновременно может происходить использование и иных природных ресурсов (вод, защитных лесных насаждений), оказывающее непосредственное влияние на их состояние и направленное преимущественно на удовлетворение экономических интересов [10, с. 24; 11, с. 174]. Возможность такого комплексного природопользования прямо предусмотрена ст. 6, 7 Федерального закона «О мелиорации земель», выступающего системообразующим актом мелиоративного законодательства, при раскрытии таких типов и видов мелиорации земель, как гидромелиорация и агролесомелиорация.

Кроме того, мелиорируемые (мелиорированные) земли как сильно преобразованный природный ресурс и объект оказывают активное прямое либо косвенное воздействие на сопредельные с ними природные ресурсы и объекты (водные объекты, в том числе подземные, недра, животный и растительный мир, атмосферный воздух), в том числе на примыкающие к ним земельные участки, которые непосредственно не вовлечены в процесс по улучшению земель, а также на окружающую среду в целом, создавая тем самым благоприятные условия. Это является также проявлением комплексности, но в отличие от указанного выше использования нескольких природных ресурсов здесь на первый план выходит уже экологическая, а не экономическая составляющая.

Комплексное использование одного или нескольких природных ресурсов, оказывающих влияние друг на друга и на сопредельные природные ресурсы и объекты, основано на существующей взаимосвязи природных ресурсов и объектов. Как справедливо утверждает Г.А. Аксененок, «взаимосвязанность природных ресурсов в их естественном состоянии означает прежде всего взаимозависимость качества и состояния одного их вида от состояния других видов ... при этом неправильное использование одних природных ресурсов может причинить непоправимый вред другим» [12]. Так, осушение Полесских болот и высыхание Аральского моря, основной причиной которых явилось нерациональное использование вод для нужд сельского хозяйства, повлекли за собой уничтожение объектов животного и растительного мира, обитавших и произраставших на указанных территориях, изменение климата на этих территориях и др.

Комплексный подход в использовании земель традиционно рассматривается в доктрине земельного права в качестве межотраслевого правового принципа [13, с. 81; 14, с. 64], который «охватывает собой две или более отрасли права, преимущественно смежных, весьма близко соприкасающихся между собой» [13, с. 81].

Применительно к мелиорируемым землям данный подход, основывающийся на всеобщей взаимосвязи природных ресурсов, находит непосредственное отражение в нормативных правовых актах, являющихся источниками смежных, взаимодействующих между собой отраслей законодательства — природоресурсного и природоохранного — и входящих в то же время в состав законодательства о мелиорации земель, что обусловливается его комплексным характером [15, с. 20; 16, с. 13; 17, с. 26].

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [18] в ст. 43 указывает на необходимость принятия мер по охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также по предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. Водный кодекс РФ также предусматривает проведение на земельных участках наряду с орошением, осушением и другими мелиоративными мероприятиями мер по охране окружающей среды, по защите водных объектов и их водосборных площадей (п. 3 ст. 61).

Другой пример — на существующую взаимосвязь землепользования и водопользования в области гидромелиорации земель прямо указывают Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утв. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ 26 мая 1998 г. [19]. В них, в частности, отмечается, что при установлении лимитов водопотребления из водных объектов учитывается не только площадь полива сельскохозяйственных культур, но и состояние орошаемых земель, а также природные условия зоны, в которой расположены данные земли. Кроме того, на организации, эксплуатирующие оросительные системы, возложена обязанность осуществления учета качественного состояния орошаемых земель, земель, примыкающих к мелиоративным системам и данным землям и испытывающих на себе их непосредственное воздействие.

Однако приведенные выше немногочисленные правовые предписания в области мелиорации земель, основанные на комплексном подходе, свидетельствуют о том, что преимущественно они касаются лишь водных мелиораций (орошения, осушения). Воздействие же мелиорируемых (как и мелиорированных) земель, на которых осуществляются или уже осуществлены другие типы мелиорации (например, химическая, культуртехническая), на природные ресурсы в них оказывается не затронутым, что, на наш взгляд, является существенным пробелом.

Анализируя особенности использования мелиорируемых земель, нельзя не отметить, что комплексность в их использовании неотделима от рационального использования природных ресурсов и выступает его важнейшей стороной [10, с. 23; 2, с. 59]. При этом, как справедливо отметил Н.В. Сторожев, не может быть рациональным «такое использование земли, при котором нерационально используются сопутствующие земле другие природные ресурсы (объекты) — воды, леса, недра или последним причиняется соответствующий урон» [2, с. 65]. Так, нерациональное использование вод для сельскохозяйственных нужд, с одной стороны, может привести к вторичному засолению, заболачиваю земель, а с другой — к значительному уменьшению вод в водном объекте (либо к полному его исчезновению), к уничтожению находящихся в нем водных биологических ресурсов и объектов растительного и животного мира.

Таким образом, комплексный подход в использовании мелиорируемых земель, будучи тесно связанным с рациональным использованием природных ресурсов, проявляется в мелиоративном законодательстве в двух аспектах, каждый из которых не может существовать изолированно от другого: 1) задействование при проведении на таких землях мелиоративных мероприятий других природных ресурсов (вод, защитных лесных насаждений), т.е. одновременное использование нескольких природных ресурсов, их полезных свойств (экономический аспект); 2) оказание влияния используемыми мелиорируемыми землями на сопредельные с ними природные ресурсы и объекты, также как и оказание обратного влияния со стороны этих сопредельных природных ресурсов и объектов (экологический аспект).

Литература

  • 1. Федеральный закон от 10 января 1996 г. 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
  • 2. Сторожев Н.В. Правовой режим мелиорированных земель. Минск, 1986.
  • 3. Илебаев У.И. Теоретические основы правового режима орошаемых земель в СССР. М., 1968.
  • 4. Крассов О.И. Земельное право: учебникдля вузов. М., 2012.
  • 5. Голованов А.И., Айдаров И.П., Григоров М.С. и др. Мелиорация земель /Под ред. А. И. Голованова. М., 2011.
  • 6. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.
  • 7. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
  • 8. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
  • 9. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 г. // URL: https://rosreestr.ru/wps/portal/.
  • 10. Право природопользования в СССР / Отв. ред. И.А. Ико- ницкая. М., 1990.
  • 11. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2010.
  • 12. Аксененок Г.А. Природа и человек в условиях научно- технического прогресса // Вопросы философии. 1973. С. 60-61.
  • 13. Волков Г.А. Принципы земельного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
  • 14. Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Краснов. М., 2004.
  • 15. Законодательство РФ в области мелиорации земель (автор комментария — Е.Л. Минина) // Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. М., 1999.
  • 16. Земельное право: Учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2013.
  • 17. Кулинич П.Ф. Рациональное использование мелиорированных земель (вопросы правового обеспечения). Киев, 1987.
  • 18. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // РГ. 2002. № 6.
  • 19. Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утв. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ 26 мая 1998 г. М.: Минсельхозпрод РФ, 1998.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ