ИССЛЕДОВАНИЯ
Правовые основы контрактного аудита
Одной из важнейших новаций в области контроля и аудита системы государственных закупок является концепция контрактного аудита. Контрактный аудит представляет собой последовательность процедур и действий, направленную на подтверждение обоснованности, правильности и законности заключения государственного контракта, проверку его исполнения и оценку его конечных результатов. В настоящей статье рассматриваются правовые основы проведения контрактного аудита.
Непрерывное реформирование бюджетных отношений, происходящее в нашей стране, не является уникальным феноменом, если рассматривать его в интернациональной перспективе. Аналогичные процессы происходят во многих странах, и ключевые направления, методы и стратегии проводимых реформ во многом совпадают. Заявленный конечный результат, как правило, характеризуется сходным образом, как переход «от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров» [1].
Эффективность управления государственным сектором во многом определяется экономической составляющей деятельности органов государственного управления, что обуславливает повышенное внимание к сфере государственных закупок.
И здесь можно легко увидеть ряд четко обозначенных областей, в которых происходит усиление и постоянное совершенствование правового регулирования, которые нашли отражение в ряде международных и национальных законодательных инициатив. В Российской Федерации, где государственный сектор традиционно выступает в качестве крупнейшего заказчика товаров, работ, услуг, такой инициативой стал с 1 января 2014 года Федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 года № 44-фз «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Указанным законом в настоящий момент регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок в части, касающейся:
- 1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
- 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- 3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом;
- 4) особенностей исполнения контрактов;
- 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
- 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
- 7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).
Принятие указанного закона стало основой ряда инноваций в области правового регулирования. К наиболее важным нововведениям здесь, по-видимому, следует отнести ужесточение требований к участникам закупок, к которым могут относиться любые юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности, местонахождения компании и происхождения капитала, а также любое физическое лицо или индивидуальный предприниматель.
Действующим нормативным регулированием предусматривается, что у участника закупок не должно быть непогашенной судимости в сфере экономических преступлений или административного наказания в виде дисквалификации[1]. Кроме того, между интересами заказчика, к которому относятся государственный или муниципальный заказчик, осуществляющий закупки, и участника закупки не должен возникнуть конфликт - они не должны быть связаны друг с другом капиталом или родственными отношениями.
При размещении государственного заказа заказчик имеет право требовать не вносить исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков, равно как и предоставить поставщику исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности.
Важной правовой новацией стал отказ от единственности критерия эффективности государственных закупок — минимальной цены. В соответствии с действующим законодательством предполагается соблюдение минимум двух критериев, один из которых связан с ценой контракта, другой — с выполнением качественных, функциональных, экологических и эксплуатационных требований к предмету закупки, а также подтверждение квалификации участников закупки.
Для противодействия демпингу цен при снижении цены контракта более чем на двадцать пять процентов участник должен будет предоставить финансовое обеспечение, которое в полтора раза превышает начальную цену контракта. Если сумма контракта не превышает пятнадцать млн рублей, то достаточно будет информации о добросовестности поставщика. Для обеспечения исполнения контракта предусмотрено внесение денежных средств на счет заказчика либо предоставление банковских гарантий. Если начальная минимальная цена контракта не превышает пятидесяти млн руб. включительно, то размер обеспечения составляет от пяти до тридцати процентов от начальной минимальной цены контракта.
На заказчика возлагается ответственность не только за проведение этапов процесса закупок, но и за конечный результат закупки. В частности, к таким этапам теперь дополнительно относятся приемка и оплата заказчиком поставленного товара (работ, услуг), взаимодействие заказчика и поставщика в случаях изменения или расторжения контракта. Расторжение контракта может произойти как по соглашению сторон, так и по решению суда. В случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, информация о поставщике должна быть включена в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). У участника закупки остается возможность обжаловать действия (бездействие) заказчика. Законом предусмотрено, что полномочиями обжаловать действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки обладают не только участники закупки, но и общественные объединения, объединения юридических лиц. Такое обжалование может проводиться как в судебном, так и в досудебном порядке.
К обязательному условию исполнения заказа относятся планирование и обоснование закупки. Заказчик должен формировать не только план-график закупок, но и план закупок. Планы закупок формируются на один-три года, а план-график закупок - на один год на основе плана-графика. При обосновании закупки заказчику необходимо представить информацию об объекте и цели закупки, обоснование способа установления поставщика и начальной максимальной цены контракта. Последнее не является нововведением, это положение действовало и ранее, но существуют и иные методы обоснования. Приоритетным признается метод сопоставимых рыночных цен. Для определенных случаев применяются нормативный, тарифный, проектно-сметный и затратный методы. К новым способам определения поставщика относятся конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс. Аукцион может проводиться только в электронном режиме.
Все процедуры реализации госзаказа должны носить публичный и открытый характер, что отражает общую тенденцию в сфере управления государственными закупками на международном уровне. Это неудивительно, поскольку в основу действующего законодательного акта был положен типовой международный модельный закон ЮНСИТРАЛ, концептуально ориентированный на конечные результаты закупок, а не на экономию средств.
Сложность законодательного регулирования отражает тот факт, что на сегодняшний день система государственных закупок выстроена в совокупность сложных, взаимосвязанных, многоступенчатых процессов, каждый из которых предполагает наличие соответствующих процедур надзора и контроля. Разработка системного подхода к надзору и контролю, расстановка приоритетов, выявление, группировка и типизация нарушений и мер, препятствующих их масштабированию, выступают важной основой повышения эффективности и результативности государственного финансового контроля в данной сфере. В этих условиях значительно трансформируются и расширяются функции и задачи мониторинга, аудита и контроля в сфере государственных закупок. Следствием такой трансформации явилось соответствующее изменение методов и подходов к осуществлению государственного финансового контроля, который отошел от концепции камерального контроля и стал ориентироваться на проведение контрактного аудита.
Контрактный аудит представляет собой относительно новое направление практики государственного финансового контроля. Его объектом выступает деятельность государственных органов управления, государственных учреждений, а также подотчетных им учреждений и организаций по осуществлению государственных закупок.
По своей внутренней сути контрактный аудит ориентирован на подтверждение правильности, законности и эффективности контрактных отношений, возникающих у бюджетных учреждений в связи с заключением, исполнением и завершением государственного контракта. Последние рассматриваются как неотъемлемый элемент процесса государственных закупок, охватывая полный закупочный цикл с момента формирования потребности в закупаемой номенклатуре до момента окончательной поставки, а в ряде случаев - до момента полного исполнения дополнительных постконтрактных условий.
Контрактный аудит представляет собой последовательность процедур и действий, направленную на подтверждение обоснованности, правильности и законности заключения государственного контракта, проверку его исполнения и оценку его конечных результатов. Он проводится на системной основе в рамках, установленных аудиторским заданием с учетом требований соответствующих международных (национальных) стандартов аудита.
В зависимости от конечных целей и задач можно выделить следующие направления государственного контрактного аудита:
- - подтверждающий (финансовый) аудит - проверка ведения учета и правильности формирования отчетности по заключенным контрактам;
- - комплаенс-аудит - проверка обоснованности, законности заключения государственных контрактов и соблюдения обозначенных в них условий;
- - аудит эффективности (исполнения) - оценка результатов контракта с позиций эффективности, результативности, экономичности с учетом требований к качеству поставленной номенклатуры.
При этом, с точки зрения времени проведения проверки, он может проходить так же, как и предварительный (ex-ante) аудит и текущий, последующий (ex-post) аудит. На данный момент в отечественной практике лучше отработаны технологии последующего аудита, в то время как технологии предварительного аудита практически не используются. Между тем, последний представляет собой достаточно эффективный способ превентивного контроля, поскольку позволяет сразу же наложить определенные санкции - выдать отказ от санкционирования соглашения в случае бухгалтерских и правовых нарушений [5].
Создание правовой основы осуществления контрактного аудита сегодня является насущной необходимостью, о чем свидетельствует деятельность специальной рабочей группы ИНТОСАИ по контрактному аудиту [2]. Правовой основой проведения контрактного аудита в Российской Федерации в настоящий является совокупность нормативных актов, определяющих роль, место и порядок функционирования Счетной Палаты Российской Федерации. В качестве базовых нормативных документов следует рассматривать Конституцию Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 5 апреля 2013 года «О Счетной палате Российской Федерации». Кроме того, работу Счетной Палаты во многом определяют положения Лим- ской декларации ИНТОСАИ [3]. Последняя, хотя и не обладает статусом нормативного акта и юридически не является обязательной к исполнению, вместе с тем имеет признанный международный статус. Поэтому ее основные положения признаются и активно используются при реализации различных законодательных инициатив в области организации внешнего государственного финансового контроля.
Общие задачи Счетной палаты достаточно четко и полно определены ст. 5 Федерального Закона от 5 апреля 2013 года «О Счетной палате Российской Федерации». Их перечень включает в себя:
- - организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- - определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- - оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- - финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- - регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Конкретизация указанных задач осуществлена в другом законодательном акте, а именно в ст. 98 Федерального закона РФ от 5 апреля 2013 года № 44-фз «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Там, в частности, определено, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований. Указанные органы в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок и достижения целей осуществления закупок.
Для этого органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Обобщение результатов аудита, представляемое в соответствующем аудиторском заключении, предполагает помимо прочего определение причин выявленных отклонений, нарушений и недостатков, а также подготовку предложений, направленных на их устранение. Рекомендации по результатам аудита в конечном итоге должны быть направлены на совершенствование контрактной системы в сфере закупок.
Для решения поставленных задач и реализации возложенных законом полномочий по проведению контрактного аудита в Счетной палате разработаны и активно используются ряд внутренних стандартов, регламентов, инструкций и положений. Задачей набора внутренних документов является упорядочивание и унификация действий и процедур по проведению аудита.
Указанные документы имеют статус обязательных для исполнения и в значительной мере определяют работу по проведению контрактного аудита. Следует отметить, что сложившаяся система внутренних документов не является устоявшейся и находится в постоянном изменении и доработке. В настоящий момент ее можно охарактеризовать следующим образом [6]:
- общие правила деятельности СП (9 стандартов);
- - стандарты отчетности СП (1 стандарт);
- - специальные (2 стандарта);
- - внешний аудит федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (5 стандартов);
- - качество контрольных стандартов (1 стандарт);
- - взаимодействие с другими органами (1 стандарт);
- - проведение типов контрольных мероприятий (1 стандарт).
В настоящий момент контрактный аудит активно внедряется и в практику деятельности Счетной Палаты Российской Федерации. Так, в рамках методологического обеспечения осуществления контрольных мероприятий в сфере государственных закупок в 2014 году коллегией Счетной палаты Российской Федерации утверждены Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок.
Общий порядок действий при организации и проведении аудита в сфере закупок установлен соответствующим стандартом государственного аудита СГА 101 [4]. Указанный стандарт разработан с учетом положений требований и положений Международных стандартов ИНТОСАИ для высших органов финансового контроля ISSAI 100-400[2].
Методические рекомендации дают подробную схему аудиторской проверки, определяя и конкретизируя некоторые процедурные вопросы. В них представлен перечень вопросов, рассматриваемых в ходе аудита, и даны некоторые подходы к осуществлению аудиторской проверки. В качестве основного рассматривается вопрос правильного выполнения всей совокупности закупочных процедур, предусмотренных законом о контрактной системе.
В соответствии с методическими рекомендациями проверке подлежит законность, своевременность и результативность осуществляемых закупок и соблюдение сторонами положений заключенного контракта. При этом основной упор делается на вопросы оценки целесообразности и эффективности осуществленных закупок, что является отличительной чертой контрактного аудита.
Контрактный аудит - новое направление внешнего государственного финансового контроля. Его ключевые понятия, определения, цели и задачи на данный момент четко не определены, используемый понятийный аппарат нуждается в уточнении и развитии. Однако работа в этом направлении ведется активно, и одним из ее направлений является уточнение и совершенствование правового обеспечения контрактного аудита, в том числе в области разработки внутреннего стандарта государственного финансового контроля. Успешное решение этой задачи позволит поднять эффективность государственных закупок, способствуя повышению надежности и прозрачности бюджетных отношений в целом.
Список литературы:
- 1. Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов / М. Афанасьев, И. Криворогов. - М.: Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2007. - с. 151.
- 2. Лимская декларация руководящих органов контроля. - http://audit.gov.ru/activities/ international/SGINTOSAI/?clear_cache=Y.
- 3. Лимская декларация руководящих органов контроля ИНТОСАИ. - http://www.iia-ru.ru/files/ боситегй5_ореп/Лимская%20декларация%20руководящих%20органов%20контроля%20ИНТОСАИ.рб1
- 4. СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 2 апреля 2010 года № 15К (717).
- 5. INTOSAI Code of Ethics & Standarts. - URL:// http://www.tide.org.tr/uploads/INTOSAI_COE_ and_Standards_01-05.pdf.
- 6. Статья из фонда знаний «Ломоносов». Счетная палата. - http://lomonosov-fund.ru/enc/ru/ encyclopedia: 01242 :article.
