Понятие, структура и средства административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти
Понятие и соотношение административной процедуры и административно-процедурной регламентация деятельности органов исполнительной власти
В ряде случаев для осуществления отдельных административно-правовых функций органу исполнительной власти (должностным лицам данного органа) необходимо совершить в определенной последовательности и в установленные сроки ряд взаимосвязанных административно-правовых действий, а также принять ряд соответствующих решений. Соответственно, возникает необходимость в разработке системы общеобязательных правил совместного поведения участников административных правоотношений (должностных лиц органа исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц), связанных с реализацией органом исполнительной власти возложенных на него административно-правовых функций. В соответствии с указанными правилами поведения разнообразные по содержанию административно-правовые действия должностных лиц органа исполнительной власти совершаются в рамках определенного времени (т.е. приобретают срочность или нормативную продолжительность) и выстраиваются в формально определенную, как правило, документально оформленную последовательность (ряд, звено), направленную на принятие решения органа исполнительной власти по отдельному юридическому вопросу (совокупности вопросов), связанному с реализацией возложенных на него административно-правовых функций.
Указанное решение влечет возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. Порядок принятия такого рода решений в зарубежной и отечественной административно-правовой науке так или иначе связывают с такой специальной категорией, как «административная процедура».
Юридический вопрос (совокупность вопросов), связанный с реализацией возложенных на орган исполнительной власти административно-право-вых функций, можно назвать административным делом.
Принимаемое по административному делу решение органа исполнительной власти считается административно-правовым решением, или решением, влекущим административно-правовые последствия.
Из анализа специальной литературы следует отметить, что административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти в нескольких аспектах:
1) как некий определенный порядок. В частности, как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции1; как порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела[1] ; как порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которого будет издание индивидуального административного акта, который направлен на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства по разрешению подведомственных дел) или совершения отдельных административно-правовых действий и др.;
; как форму осуществления исполнительной власти; как урегулирование правовых споров; как защиту прав и свобод человека и гражданина и др.;
В административно-правовой доктрине большинства зарубежных стран, сформировавшейся в XX в., административные процедуры рассматриваются как установленный законом порядок осуществления управленческой компетенции органов и должностных лиц публичной власти, в ходе которого реализуются права и свободы граждан и их организаций. Данный подход нашел выражение в разнообразных законах об административных процедурах, изданных в США, Австрии, Швейцарии, Швеции, Италии, Испании, Франции, Финляндии. В частности, Закон об административной процедуре действует в США с 1946 г. В указанном Законе содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудеб-ной деятельности соответствующих учреждений. В Германии с 1976 г. действует Закон об административной процедуре , регламентирующий издание индивидуальных административных актов. Законы об административных процедурах изданы и действуют в Австрии — с 1991 г., Испании — с 1992 г., Швейцарии — с 1968 г., в Японии — с 1993 г., а также в ряде других стран. Под влиянием процессов глобализации многие государства — бывшие республики СССР — также приняли законы об административных процедурах: Общий административный кодекс Грузии 1999 г., Административно-процессуальный закон Латвии, Закон Эстонской Республики «Об административной процедуре» 2001 г., Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах» 2003 г., Закон Республики Армения «Об основах административной деятельности и административном производстве» 2004 г., Закон Республики Азербайджан «Об административном производстве» 2006 г., Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан 2007 г., Кодекс об административной процедуре Республики Украины 2007 г., Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» 2008 г., Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах»2015 г. В Российской Федерации законопроекты об административных процедурах трижды вносились на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (законопроекты № 64090—3 от 28.02.2001, № 284733-3 от 16.01.2003, № 284733-3№ 28350-4 от 16.03.2004), но, к сожалению, пока безрезультатно. В настоящее время единственная в российском законодательстве формальная дефиниция административной процедуры закреплена в Правилах разработки и утверждения административных регламентов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373. В указанных Правилах административная процедура, с одной стороны, отождествляется с логически обособленной последовательностью административных действий при исполнении функции органа исполнительной власти, имеющих конечный результат. С другой стороны, административная процедура определяется к&к логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении органом исполнительной власти государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. При отсутствии единообразия в отечественном законодательстве и науке наиболее убедительным представляется мнение ученых, рассматривающих административную процедуру в качестве нормативного регулятора. Таким образом, административная процедура — система административно-процессуальных норм, определяющих специальный порядок (целенаправленность, последовательность, цикличность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, правила документального оформления и цикличность) действий публичной администрации (органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов) по применению типизированных административно-правовых мер, связанных с исполнением наиболее важных и, как правило, унифицированных административно-правовых функций публичной администрации, нацеленных на принятие промежуточных и конечных решений по подведомственным административным делам. С позиции предложенного подхода каждая административная процедура как система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру, «сфокусированную» на том или ином административном деле. При таком подходе административной процедурой является, например, нормативно установленный порядок осуществления сотрудниками органа внутренних дел ряда типизированных юридически значимых действий, направленных на принятие обоснованного и правомерного решения по контролю и надзору за соблюдением участниками дорож ного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, в частности. В качестве основных элементов структуры административной процедуры предлагается считать: При разработке научно обоснованной структуры административной процедуры особого внимания и поддержки заслуживает постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, в котором установлено требование о выделении в каждой административной процедуре таких обязательных элементов, как:
В соответствии с предложенным «нормативистским» подходом к пониманию сущности и структуры административной процедуры следует поддержать мнение ученых-административистов о том, что главной целью административной процедуры является установление порядка взаимодействия органов (должностных лиц) публичной власти друг с другом, с подчиненными организациями, с гражданами и юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями, не обладающими публично-властными полномочиями)[4]. С позиции предложенного подхода можно назвать следующие существенные признаки, присущие административной процедуре. Во-первых, под административной процедурой следует понимать систему специфических правовых норм (административно-процессуальных норм), которые определяют специальный порядок действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (должностных лиц указанных органов), а также действий организаций и физических лиц, аккредитованных или находящихся в ведении публичной администрации. В связи с этим не стоит отождествлять административную процедуру с какими-либо действиями органов публичной власти, организаций и физических лиц, а также с порядком совершения таких действий. Во-вторых, необходимо заметить, что административная процедура регламентирует действия органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления по применению типизированных административно-правовых мер, связанные с исполнением наиболее важных, как правило, унифицированных административно-правовых функций, возлагаемых на данные органы. Например, административная процедура регламентирует применение публичной администрацией таких типизированных административно-правовых мер, как меры административной ответственности, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, разрешительные меры, регистрационные меры и др. В-третьих, следует заметить, что административная процедура как нормативный регулятор определяет последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий не всех органов публичной власти и их должностных лиц, а лишь действий публичной администрации. Именно на органы и должностные лица публичной администрации государство возлагает комплекс специфических административно-правовых функций и предоставляет право реализовать данные функции непосредственно или через аккредитованные или подведомственные организации и физических лиц в порядке, определяемом административными процедурами. Речь идет об органах исполнительной власти и органах местного самоуправления и их должностных лицах, на которых, с одной стороны, возлагаются государственные (административные) функции по обеспечению согласованности и взаимосвязи публичных и частных административных прав и законных интересов, предусмотренных отечественным законодательством. С другой стороны, на данные органы возлагаются функции по охране и защите публичных и частных административных прав и законных интересов, предусмотренных отечественным законодательством, от административных правонарушений, а также от правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (налоговых, бюджетных, банковских и других правонарушений), неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного и иного характера, складывающихся с участием субъектов административного права и влекущих административно-правовые последствия. Как отмечалось ранее, в случаях, установленных законом, организации и физические лица, аккредитованные или находящиеся в ведении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, выступают в качестве субъектов, которым публичная администрация в установленном порядке делегирует полномочия по применению отдельных типизированных административно-правовых мер, связанных с исполнением возложенных на нее административно-правовых функций. Признание взаимосвязи административной процедуры с административно-правовыми функциями, возлагаемыми государством на публичную администрацию, позволяет не смешивать данную категорию с процедурами судопроизводства, процедурами законотворчества, процедурами, регламентирующими действия Президента РФ, органов прокуратуры, других государственных органов. В-четвертых, административная процедура по содержанию является комплексной категорией, так как определяет: Сфера применения административных процедур — система административно-процессуальных отношений, складывающихся как в сфере административно-публичной (внешневластной) деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и в сфере административно-служебной деятельности данных органов. Соответственно, допустимо говорить как об административно-публичных процедурах (например, административные процедуры по контролю и надзору, процедуры по предоставлению государственных услуг и др.), так и об административно-служебных процедурах (например, процедуры внутренней организации, процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с иными органами публичной власти, процедуры взаимодействия с аккредитованными организациями и физическими лицами и др.). Административно-правовые действия и решения органа исполнительной власти, совершаемые (принимаемые) им в соответствии с административной процедурой, будет логичным считать административно-процессуальными действиями и решениями органа исполнительной власти. Административно-процессуальные сроки — формально определенные временные рамки совершения административно-правовых действий (принятия административно-правовых решений) органов исполнительной власти по тому или иному административному делу. Административно-правовая мера (от слова «мероприятие») — принимаемый органом исполнительной власти ряд (звено) взаимосвязанных административно-процессуальных действий и решений органа исполнительной власти (должностных лиц данного органа). Например, административно-правовой мерой, принимаемой органом исполнительной власти, следует считать ряд взаимосвязанных действий и решений регистратора прав на недвижимое имущество, осуществляемых в соответствии с административной процедурой по исполнению возложенной функции государственной регистрации. К названным мерам также относятся административное задержание, доставление, административное приостановление деятельности, назначение административного штрафа и др. В ряде случаев административно-правовые меры, принимаемые органами исполнительной власти, взаимосвязаны в формально определенный замкнутый круг (цикл) через комплекс вопросов, которые орган исполнительной власти должен решить в несколько сменяющих друг друга этапов (стадий). В этом случае разрозненные административно-правовые меры, принимаемые органами исполнительной влас ти, объединяются в одну цикличную систему при помощи ряда таких типизированных административных процедур, как возбуждение административного дела (исходная стадия); его рассмотрение (оценочная стадия); принятие решения по данному делу (центральная стадия); исполнение решения, принятого по административному делу (заключительная стадия). В результате административно правовые меры образуют систематизированные административно-процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти. К систематизированным административно-процессуальным формам деятельности органов исполнительной власти следует отнести административное производство и административный процесс. Административное производство — комплекс взаимосвязанных в последовательно сменяющие друг друга стадии (этапы) административно-процессуальных действий и решений, совершаемых (принимаемых) органами исполнительной власти в соответствии с рядом административных процедур по отдельным категориям однородных административных дел. Категории административных дел и соответствующие им административные производства могут быть самые разнообразные: по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях; регистрационное, лицензионно-разрешительное, право-предоставительное, экзаменационно-конкурсное производства и др. Таким образом, административно-процедурная регламентация деятельности органов исполнительной власти — это издание законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, содержащих нормы, определяющие цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления взаимосвязанных действий органов исполнительной власти по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела, а также нормы, закрепляющие процессуальное положение физических лиц, организаций, органов и должностных лиц органов исполнительной власти по административным делам.
