Тема 1. Основы государственного и муниципального управления

Человек - существо общественное. На протяжении всего периода существования люди жили сообща, коллективно, что обусловлено, прежде всего, физиологией человека и его предназначением. Сначала, в те времена, когда люди жили только охотой и собирательством, они объединялись в группы, рода, племена и их союзы. При первобытнообщинном строе несовершенство орудий труда (палка, топор), низкая производительность труда вынуждали людей объединять свой труд и средства производства. В основе жизни общества лежала общественная собственность на средства производства, а распределение продуктов труда осуществлялось на началах равенства. Власть носила сугубо общественный характер:

• исходила от рода, который непосредственно формировал органы самоуправления (родовые собрания; старейшины, вожди, военачальники);
• властные функции осуществляли все взрослые члены рода.

Род (родовая община) - объединение людей, основанное на кровном родстве, на общности имущества и труда. Роды входили в более крупные объединения: племя, союз племён. Общими делами племени руководил совет, который состоял из вождей и военачальников рода.

Постепенно в догосударственном обществе формировался опыт общения, передача знаний осуществлялась посредством появлявшихся традиций, норм, которые приобретали сакральный характер. Древний человек, не умея объяснить многие события, часто и не спрашивал, почему они происходят и почему должно поступать так, а не иначе, и просто следовал священному обычаю. Социальные нормы, обычаи - исторически сложившиеся правила поведения, которые в результате многократного применения в течение длительного времени стали естественной жизненной потребностью людей.

С переходом к производящему хозяйству, т.е. к земледелию и скотоводству, население стало концентрироваться на определённых территориях, вести оседлый образ жизни. Росла численность людей, появлялись постоянные поселения, а затем и города. Общественное разделение труда и связанное с ним совершенствование орудий труда привели к росту производительности труда и, следовательно, к появлению избыточного продукта. Появление излишек производства продовольствия и ремесленных изделий способствовало зарождению общественной иерархии и господства, а впоследствии протогосударствен- ных образований, где носители власти ещё не были профессиональными чиновниками-управленцами, не было бюрократического аппарата. Такой поворот в организации жизни людей исследователи называют неолитической революцией, произошедшей приблизительно за 10 тысяч лет до н.э.

Археологические исследования свидетельствуют, что первые в истории центры власти возникли из предшественников храмов-святилищ, где поклонялись Великой матери - богине плодородия. Святилища были в те времена и культовыми местами, и хранилищами знаний, и местом собраний городской общины. Со временем, по мере истощения земель, скотоводы и земледельцы стали нуждаться в новых плодородных землях и пастбищах. Участились войны с соседями. Так, наряду со священнослужителями стала формироваться новая господствующая элита - воины. Возникновение имущей элиты ведёт к необходимости, с одной стороны, защищать своё господствующее положение, сдерживать недовольство неимущих, а с другой - иметь достаточные материальные излишки, для того чтобы прокормить зависимое от неё население. В конце концов, лица, обладавшие неформальным авторитетом в неолитическом обществе (старейшины, вожди, военные, жрецы), создали силовой механизм, с помощью которого можно было поддерживать собственную власть.

В учебнике В.Н. Хропанюка «Теория государства и права» (М: Омега-Л, 2008) представлены 5 теорий происхождения государства: естественно-правовая (договорная), материалистическая (классовая), органическая, психологическая и теория насилия.

Естественно-правовая теория утверждает, что государство является «результатом юридического акта - общественного договора, который является порождением разумной воли народа, человеческим учреждением или даже изобретением. Данная теория связывается с механическим представлением о происхождении государства, выступающего как искусственное произведение сознательной воли людей, согласившихся соединиться ради лучшего обеспечения свободы и порядка».

Представители данной теории: П.А. Гольбах (1723-89), Ж.Ж. Руссо (1712-78), Д. Локк (1632-1704), Т. Гоббс (1588-1679). Элементы естественно-правовой теории нашли отражение в действительности: США, конституционно закрепившие договор между народами, входящими в их состав; СССР, который был образован на основе договора между республиками; Евросоюз.

Материалистическая (классовая) теория доказывает, что государство возникло, прежде всего, в силу экономических причин: общественного разделения труда, появления прибавочного продукта и частной собственности, а затем раскола общества на классы с противоположными экономическими интересами. В.И. Ленин категорически отрицал миссию государства как органа примирения классов. Он писал: «По Марксу, государство есть орган классового господства, орган угнетения одного класса другим, есть создание «порядка», который узаконивает и упрочивает это угнетение, умеряя столкновение классов». Представители этой теории: К. Маркс (1818-1983), Ф. Энгельс (1820-1895), В.И. Ленин (1870-1924).

Органическая теория рассматривает государство как своеобразное подобие человеческому организму. Государство образуется одновременно со своими составными частями - людьми - и будет существовать, пока существует человеческое общество. Государственная власть - господство целого над своими составными частями, т.е. обеспечение государством благополучия своего народа. Если организм (государство) здоровый, то и клетки (люди) его функционируют нормально. Болезнь организма подвергает опасности составляющие его клетки, и, наоборот, больные клетки снижают эффективность функционирования всего организма. Представители органической теории: Аристотель (384-322 до н.э.), Г. Спенсер (1820-1903).

Психологическая теория утверждает наличие психологической потребности человека жить в рамках организованного сообщества, а также чувства необходимости коллективного взаимодействия. Представитель данной теории, российский и польский учёный Л.И. Петражицкий (1867-1931) считает, что общество и государство есть следствие психологических закономерностей развития человека.

Теория насилия. Сторонники этой теории Е. Дюринг, Л. Гумплович, К. Каутский считали, что возникновение частной собственности, классов и государства - результат внутреннего и внешнего насилия, т.е. политического действия. Немецкий философ, политэкономист, правовед Е. Дюринг (1833-1921) считал, что политические отношения - основа развития общества, а экономические явления - следствие политических актов. Государство не может возникнуть без господства большинства над меньшинством. Собственность, классы и государство возникают как результат насилия одной части общества над другой.

Польско-австрийский социолог и государствовед Л. Гум- плович (1838-1909) - представитель теории внешнего насилия. Согласно этой теории государство образуется вследствие завоевания сильным племенем более слабого, что приводит к возникновению рабства, которое, в свою очередь, ведёт к появлению частной собственности и классов. Частная собственность обусловливает переход от кочевого быта к земледельческому, оседлому быту. Государственная власть возникает из физической силы, т.е. господство племени, основанное вначале только на физическом преобладании над другим племенем, постепенно превращается в государство класса, опирающегося на экономическое могущество последнего.

Немецкий политический деятель К. Каутский (1854-1938) также источник государства видит во внешнем насилии, в войнах. Лишь там, пишет Каутский, где имеет место внешнее насилие, «возникает деление на классы, но не вследствие деления общины на различные подразделения, но вследствие соединения в одну двух общин, из которых одна делается господствующим и эксплуатирующим, другая - угнетённым и эксплуатируемым классом».

Существуют реальные примеры частичной истинности теории насилия: Золотая Орда, римское, древнегерманское государства, Киевская Русь, США (борьба между Севером и рабовладельческим Югом).

«Государство - явление чрезвычайно многогранное. Причины его возникновения объясняются многими объективными факторами: биологическими, психологическими, экономическими, социальными, религиозными, национальными и другими ... главная задача состоит в том, чтобы не отрицать разнообразия научных подходов к предмету исследования, а суметь интегрировать их объективные выводы в общую теорию, объясняющую сущность явления не односторонне, а во всём разнообразии его проявлений в реальной жизни»^[1]. Всё разнообразие существующих теорий происхождения государства объединяет то, что все они концентрируют внимание на человеке как стержне общества и государства.

Государство - всеобщая, универсальная политическая форма организации общества, обеспечивающая порядок в обществе, защиту от внешней угрозы, решение экономических, политических, социальных и других задач, согласовывая разнородные интересы своих граждан.

В БЭС («Большой энциклопедический словарь») даётся следующее объяснение термину «государство»:

1. Политическая организация общества с определённой формой правления (унитарное или федеративное государство).

2. Страна с определённой формой политической организации (монархия, республика).
3. Система органов управления, правительство.

Следовательно, термин «государство» можно понимать в

двух значениях:

• территория, на которой проживает общество, объединённое единой правовой системой, гражданством, экономикой, часто (но не всегда) - культурой, языком, менталитетом;
• управленческий аппарат, «государственный механизм», который обеспечивает жизнеспособность государства и общества.

Целью создания государства является «объединение людей под единой властью, координирующей разнообразные интересы членов общества». Государственная власть - является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является её целостность, неделимость и суверенность.

Власть неразрывно связана с управлением, так как для удержания власти необходимо предпринимать определённые повседневные целенаправленные действия. В свою очередь, управление, осуществляемое некоторым субъектом, невозможно без обладания полномочиями властвования. Управление - процесс принятия, реализации и контроля решений в человеческом обществе, направленных на достижение поставленных конкретных целей. Государственное управление - наиболее существенный (важный, всеохватывающий и властный) вид управления (макроуровень).

Можно привести следующее определение: государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти в целях упорядочения, сохранения либо преобразования общественной жизнедеятельности людей.

В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения важных функций: оборонной, правовой, экономической, политической, арбитражной и социальной.

Функции государства - это основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение государственного управления обществом. Вся функциональная деятельность государства направлена на достижение генеральной цели: блага человека, его нравственного, материального и физического благополучия, максимальной правовой и социальной защищённости личности. Государство всегда должно выступать как верховный хранитель и защитник законных интересов личности. Через личность государство содействует общественному прогрессу в целом, совершенствует и обогащает всю систему общественных отношений.

Рис. 1. Функции государства

Функции государства в зависимости от сферы общественной жизни могут быть внешними и внутренними, а по продолжительности действия - постоянными или временными (рис. 1). Постоянные функции осуществляются (должны осуществляться) на всех этапах развития государства. Временные функции государства связаны с решением чрезвычайных задач (стихийные бедствия, масштабные катастрофы, антиконституционные выступления). Также чрезвычайные ситуации могут возникать в результате нарушений в выполнении постоянных функций, например, ошибки управления, подрывная деятельность со стороны заинтересованных государств, лиц.

Теперь рассмотрим поочерёдно основные варианты сначала внутренних, а затем внешних функций.

Внутренние функции - это все основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества. Внутренние функции государства подразделяются на экономическую, социальную, финансового контроля, охраны правопорядка, политическую и экологическую. Определим каждую функцию.

Экономическая функция - организация экономической жизни общества. Включает выработку и координацию государством стратегических направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме, а также проведение оперативного (текущего) хозяйственного, экономического управления, обеспечивающего реальность стратегического будущего.

Можно выделить следующие основные экономические методы государственного регулирования:

• определённая и достаточно жёсткая налоговая политика, позволяющая перераспределять часть национального дохода в целях более сбалансированного развития производительных сил общества;
• создание наиболее благоприятных условий хозяйствования в приоритетных отраслях экономики, развитие которых даёт наибольшую выгоду обществу в целом (сельское хозяйство, инновационные отрасли, создание особых экономических зон);
• антимонопольное регулирование, позволяющее оздоровить экономику государства в интересах большинства.

Экономическая деятельность современного правового государства имеет следующие направления:

• государственное воздействие на экономическую жизнь общества в целом, что выражается в формировании государством бюджета и контроле за его расходованием; в составлении программ экономического развития в масштабе страны; в финансировании программ промышленных и научных исследований; в выдаче субсидий производителям материальных благ для стимулирования производства;
• непосредственное хозяйственное руководство государственным сектором экономики (на государственных предприятиях, в учреждениях, заведениях), где государство само является собственником средств производства, производителем материальных благ и услуг.

Функция финансового контроля - выявление и учёт государственных доходов производителей, в виде налогов, поступающих в государственный бюджет для удовлетворения социальных и других общегосударственных нужд.

Необходим и контроль за правильностью расходования налогов, который осуществляет парламент, а на местах - местные органы государственной власти.

Государственные таможни взимают таможенные сборы и пошлины за провоз материальных ценностей через государственную границу.

Правоохранительная функция - борьба с правонарушениями, обеспечение точного и полного выполнения законодательных предписаний всеми участниками общественных отношений - поддержание порядка в обществе. Обеспечение, поддержание с помощью специальных органов (суд, прокуратура) мирного и справедливого сосуществования отдельных граждан и государства в целом.

Социальная функция обеспечивает нуждающихся членов общества (лица, не могущие полноценно трудиться: больные, инвалиды, пожилые люди, студенты, дети) нормальными условиями жизни вне зависимости от непосредственного участия человека в производстве материальных ценностей.

Природоохранительная (экологическая) функция - сравнительно новая функция, являющаяся вынужденной мерой защиты Земли от издержек научно-технического прогресса - ошибок и просчётов, преступных корыстных действий против окружающей нас природы.

Внешние функции - призваны решать внешние задачи государства:

• установление и поддержание нормальных отношений с другими государствами;
• обеспечение обороны страны от возможной внешней агрессии.

Соответственно определённым задачам различают две основные функции:

• взаимовыгодное сотрудничество с другими государствами мирового сообщества;
• оборона страны от нападения извне.

Функции государственного управления, как процесса организационной деятельности, можно классифицировать следующим образом:

• исполнение решений - исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой исполнительной властью;
• обслуживание - удовлетворение конкретных потребностей населения путём предоставления государственных услуг;
• регулирование - налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, в том числе принятие правил торговли или приёма в вузы;
• социальная помощь - поддержание благосостояния населения с учётом принципа справедливости путём перераспределения доходов;
• лицензирование - установление стандартов и минимальных ограничений в определённых областях;
• сбор информации - сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля над исполнением принятых государственных программ;
• экспертиза - административная интерпретация подготавливаемых решений и законов.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между их качественными составляющими. Особенностью государственной публичной власти является непременное наличие санкционированных возможностей, делегируемых учредителями её центрального аппарата представительному органу управления. Публичная государственная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами общества и существующим за счёт налогов на основе принуждения.

Всё это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса является обязательным условием для удовлетворения государственного интереса.

Субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления.

Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела МВД) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного отдела местного отделения милиции).

В федеративных государствах госвластью обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу.

В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган - совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение.

Государственное и муниципальное управление - это

особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические.

При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы. Рассмотрим основные из них:

• анализ и синтез - с их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная), создаются понятия государственного аппарата, муниципального образования, местного самоуправления;
• логический метод - с его помощью делаются различные умозаключения, например о принципе законности в управлении;
• сравнительный метод - позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления;
• формализация - помогает создавать различные классификации;
• прогнозирование - помогает создавать различные прогнозы;
• моделирование - позволяет искусственно воссоздать те или иные управленческие процедуры;

• эксперимент - практическая проверка деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором.

При применении к изучению государственного и муниципального управления многие общенаучные методы имеют определённые особенности, ибо реальное манипулирование явлениями государственности, муниципального управления часто невозможно, так как нельзя, например, искусственно создать другое правительство с иными полномочиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятельности.

При изучении государственного и муниципального управления также широко используются:

• исторический метод - позволяет выявить тенденции государственного управления;
• социологический метод - использование анкетирования, интервью, опросов населения, государственных служащих;
• правовой метод - изучение нормативных актов, регулирующих государственное и муниципальное управление;
• имитационный метод - позволяет организовать соответствующие деловые игры, копирующие определённый вид деятельности органов федерального и муниципального управления.
• Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются:
• императивный метод - наличие отношений власти и подчинения, предписывающий действовать определённым образом (имеет преимущественное распространение);
• диспозитивный метод, позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору (встречается реже).

Управленческая деятельность имеет несколько онтологических уровней: макроуровень, включающий сферу государственного управления; микроуровень - области управления автономными торгово-производственными подразделениями; мезо- уровень - уровень современного муниципального управления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.

Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающихся на институты гражданского общества. Предметом системы государственного управления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные - на ветви власти.

Уровни власти - это вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации.

Ветви власти (зоны управления) - горизонтально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Принцип разделения властей был введён французским энциклопедистом Ш. Монтескьё в 1748 году. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

• наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;
• юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;
• структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;
• цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.

Разделение системы государственного и муниципального управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений.

Однако горизонтальные связи в сфере государственного управления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.

Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами общества и существующим за счет налогов на основе принуждения. По мнению учёного-правоведа В.Е. Чиркина, муниципальная власть представляет собой власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом. И поэтому она носит характер негосударственной публичной власти, осуществляемой гражданами непосредственно или через представительные органы.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.

Авторы: Мамедова Н.А., Кривова Т.А., Крупенков В.В., Мельников А.А.

[1] Хропанюк В.Н. Теория государства и права Москва. - 1995.